BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ------------------------- VŨ QUANG NGUYÊN NGHIÊN CỨU CÁC CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHO CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: KẾ TOÁN MÃ SỐ: 60340301 Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan rằng luận văn cao học “NGHIÊN C ỨU CÁC CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ ĐỊNH HƯỚNG CHO CƠ SỞ KẾ TOÁN ÁP DỤNG TRONG KẾ TOÁN CÔNG TẠI VIỆT NAM” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Những số liệu, tài liệu được sử dụng trong luận văncao học có chỉ rõ nguồn trích dẫn trong danh mục tài liệu tham khảo và kết quả khảo sát điều tra của cá nhân. Kết quả nghiên cứu của luận văn này chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào từ trước đến nay. Tp HCM, ngày 01 tháng 06 năm 2015 Họcviên MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục hình vẽ 1. Tính cấp thiết của đề tài:...................................................................................... 1 2. Tổng quan nghiên cứu : ....................................................................................... 2 3. Mục tiêu nghiên cứu: ........................................................................................... 4 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: ................................................... 4 5. Phương pháp nghiên cứu: .................................................................................... 4 6. Kết cấu của luận văn:........................................................................................... 5 Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công ............................................7 1.1. Tổng quan về khu vực công.............................................................................. 7 1.1.1. Khái niệm khu vực công ............................................................................7 1.1.2. Vai trò của khu vực công .........................................................................11 1.1.3. Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công ......................................................13 1.1.4. Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công ..................................17 1.2. Tổng quan về kế toán công ............................................................................. 22 1.2.1. Khái niệm kế toán công ............................................................................22 1.2.2. Đặc điểm và vai trò của kế toán công ......................................................24 1.2.3. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công ...............................................26 1.3. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ............................................................................................ 29 1.3.1. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia.....................29 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .........................................................34 Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam ......................................................36 2.1. Giới thiệu tổng quan về khu vực công và kế toán công ở Việt Nam ............. 36 2.2. Thực trạng kế toán công ở Việt Nam ............................................................. 39 2.2.1. Mục tiêu khảo sát .....................................................................................39 2.2.2. Đối tượng và phạm vi khảo sát.................................................................39 2.2.3. Nội dung khảo sát .....................................................................................40 2.2.3.1. Nhu cầu thông tin kế toán công .........................................................40 2.2.3.2. Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công ...........................................41 2.2.3.3. Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công ...........................41 2.2.3.4. Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập .................42 2.2.4. Kết quả khảo sát .......................................................................................43 Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công tại Việt Nam .....................................................................................................55 3.1. Quan điểm định hướng ................................................................................... 55 3.1.1. Phù hợp với yêu cầu quản lý khu vực công .............................................55 3.1.2. Tiếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế ...............................................56 3.1.3. Tăng cường tính hữu ích của thông tin ....................................................56 3.2. Giải pháp thực hiện ......................................................................................... 57 3.3. Kiến nghị ........................................................................................................ 71 3.3.1. Kiến nghị dành cho Quốc Hội ..................................................................71 3.3.2. Kiến nghị dành cho chính phủ..................................................................72 Tài liệu tham khảo Phụ lục 1 Phụ lục 2 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1.1: Khu vực công ....................................................................................... 14 Hình 1.2: Cơ cấu tổ chức khu vực công tại Úc .................................................... 15 Hình 1.3: Sơ đồ tổ chức khu vực công ở Vương quốc Anh ................................. 16 Hình 1.4: Các cấp độ giải pháp cho hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công ...................................................................................................................... 19 Hình 1.5: Mô hình hệ thống thông tin phục vụ quản lý đơn vị công ................... 20 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT IFAC: International Federation of Acountants IIA: The Institute of Internal Auditors IMF: International Monetary Fund IPSASB: International Public Sector Accounting Standard IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board OECD: Organization for Economic Co-operation and Development 1 1. Tính cấp thiết của đề tài: Nền kinh tế Việt Nam đang trải qua thời kỳ lạm phát nghiêm trọng. Từ năm 2004 đến năm 2013, lạm phát luôn ở mức trên 5%, có một số năm lên đến trên 15% (năm 2008: 19,89%; năm 2011: 18,13%). Trong năm 2013, mặc dù lạm phát đã có dấu hiệu suy giảm nhưng vẫn chưa nằm ở mức thấp (lạm phát 2013 là 6,04%). Tình hình trên đã gây ra nhiều hậu quả kinh tế xã hội nghiêm trọng như: làm cho tiền tệ mất chức năng thước đo cũng như chức năng tích trữ giá trị, làm cho các yếu tố của thị trường bị sai lệch, đời sống nhân dân trở nên khó khăn… Việc ngăn chặn lạm phát trở thành một yêu cầu cấp bách của nền kinh tế xã hội. Một trong những nguyên nhân gây ra lạm phát tại Việt Nam hiện nay là tình trạng thâm hụt ngân sách, khiến cho nhà nước không thể quản lý tiền tệ và chỉ số giá một cách hiệu quả. Thâm hụt ngân sách được gây ra do chi tiêu vượt quá khoản thu của chính phủ. Để quản lý việc chi tiêu này, chính phủ cần phải kiện toàn hệ thống quản lý tài chính công (Bộ Tài Chính, 2013). Một trong các công cụ hiệu quả nhất để quản lý tài chính công chính là kế toán công. Như vậy, một trong những nhu cầu cấp bách của xã hội là phải thay đổi hệ thống kế toán công để quản lý tài chính công hiệu quả hơn, từ đó, giảm thiểu thâm hụt ngân sách và góp phần ngăn chặn lạm phát. Trong các yếu tố của hệ thống kế toán công, cơ sở kế toán là yếu tố hàng đầu dẫn đến việc hình thành các yếu tố khác của hệ thống kế toán. Hiện nay, cơ sở kế toán đang được sử dụng tại các doanh nghiệp là cơ sở dồn tích. Tuy nhiên, trong các đơn vị công, cơ sở tiền vẫn đang được sử dụng, không chỉ tại Việt Nam mà còn tại các quốc gia khác. Tudor và Mutiu (2006) khẳng định rằng cơ sở tiền được sử dụng trong kế toán công là do sự phù hợp giữa cơ sở kế toán này với các yêu cầu quản lý của các nhà nước, trong đó, các thông tin mà đa phần các nhà nước trên thế giới đòi hỏi từ hệ thống đơn vị công của mình là dựa trên dòng tiền. Tuy nhiên, cũng chính các tác giả này đã khẳng định rằng việc chuyển đổi sang sử dụng cơ sở dồn tích trong kế toán công là cần thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị công, 2 đồng thời giảm thiểu chi phí xã hội. IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốc gia trên thế giới, kể cả các quốc gia đang sử dụng cơ sở tiền trong hệ thống kế toán công của họ, ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công để nâng cao chất lượng của báo cáo tài chính, vốn sẽ có lợi cho người sử dụng báo cáo, cả trong và ngoài hệ thống đơn vị công. Việt Nam vẫn chưa có các chuẩn mực dành cho hệ thống kế toán công, và cũng chưa áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế trong hệ thống kế toán công của mình. Hệ thống kế toán công của Việt Nam vẫn được thực hiện theo nhiều chế độ kế toán khác nhau (Trần Văn Thảo, 2014). Bên cạnh đó, chưa có nghiên cứu nào được thực hiện tại Việt Nam về cơ sở kế toán áp dụng trong hệ thống kế toán công tại nước này. Tuy nhiên, qua các hướng dẫn và quy định của nhiều chế độ kế toán nêu trên, có thể thấy rằng kế toán công của Việt Nam đang sử dụng cơ sở dồn tích có điều chỉnh, với một số nghiệp vụ trong các đơn vị chưa được hạch toán theo cơ sở dồn tích. Như vậy, để kế toán công trở thành một công cụ hiệu quả trong việc quản lý tài chính công, giảm thiểu chi phí xã hội, kế toán công Việt Nam cần có các thay đổi đáng kể, trong đó, cái thay đổi đầu tiên, kéo theo các thay đổi khác nên là thay đổi từ cơ sở kế toán. Từ những nghiên cứu trước đây, tác giả mong muốn tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công tại các nước trên thế giới, và sự thay đổi cơ sở kế toán của các nước này. Từ đó, tác giả có thể học hỏi những kinh nghiệm về cơ sở kế toán cũng như quá trình thay đổi cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công từ các nước để đưa ra định hướng cho Việt Nam thay đổi cơ sở kế toán trong kế toán công. Nghiên cứu này sẽ nâng cao kiến thức của chính tác giả và góp phần giúp hệ thống kế toán công của Việt Nam thay đổi theo hướng hiệu quả hơn, đem lại lợi ích xã hội cao hơn. 2. Tổng quan nghiên cứu : Jones (1996) cho rằng, kế toán công đã bắt đầu được chú ý đến và nghiên cứu từ chiến tranh thế giới lần thứ hai, do việc sử dụng nguồn lực công của chính phủ trở nên quan trọng trong thời chiến. Tuy nhiên các nghiên cứu về cơ sở kế toán 3 dành cho kế toán công chỉ vừa mới nở rộ vào khoảng năm 2000 trở lại đây. Một số nghiên cứu về vấn đề này đã được các nhà nghiên cứu trên thế giới thực hiện. Fumiki (2002) đã thực hiện nghiên cứu về hệ thống kế toán công và quản trị công ở Nhật. Qua đó, Fumiki (2002) cho rằng, hệ thống kế toán công sử dụng cơ sở tiền như cơ sở kế toán chính của đơn vị công. Ông còn cho rằng các thông tin do kế toán trên cơ sở tiền cung cấp là phù hợp hơn cho việc ra quyết định trong khu vực công vì cơ sở tiền vừa đơn giản hơn vừa cung cấp các thông tin khách quan hơn so với cơ sở dồn tích. Tuy nhiên, cơ sở tiền cũng có rất nhiều mặt hạn chế như: không thể hiện được các thông tin về tài sản và các khoản nợ phải trả dài hạn, không thể hiện được các khoản sẽ phải thu và sẽ phải trả trong kỳ kế toán kế tiếp. Cơ sở tiền cung cấp thông tin khách quan về khu vực công trong một kỳ kế toán, nhưng không thể hiện được bất kỳ điều gì về tương lai của khu vực này. Sau khi thực hiện nghiên cứu, IFAC (2002) cũng chỉ ra rằng rất nhiều quốc gia trên thế giới ủng hộ việc áp dụng cơ sở dồn tích vào hệ thống kế toán công của họ. Tudor và Mutiu (2006) đã thực hiện nghiên cứu cơ sở kế toán của kế toán công nhiều quốc gia và chứng minh được rằng đa phần các quốc gia đều chuyển từ cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích. Chile thực hiện điều này từ những năm 70 của thế kỷ 20. Sau đó, New Zealand cũng chuyển sang mô hình này vào những năm 90. Vương quốc Anh áp dụng cơ sở dồn tích trong các đơn vị sự nghiệp từ năm 1993. Hoa Kỳ và Úc áp dụng cơ sở dồn tích trong khu vực công vào năm 1997, Canada thực hiện theo mô hình này vào 2001. Đầu những năm 2000, chỉ có 22 quốc gia trong số các quốc gia phát triển thuộc tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) áp dụng cơ sở dồn tích hoàn toàn trong khu vực công. Ngoài tổ chức này, chỉ có Malaysia và Tanzania dự kiến áp dụng cơ sở dồn tích cho quản lý hành chính trung ương, nhưng sau đó họ thất bại. Mai Thị Hoàng Minh (2014) chỉ ra mô hình áp dụng cơ sở kế toán ở một số quốc gia trên thế giới như Hoa Kỳ, Pháp và Trung Quốc. Hoa Kỳ và Pháp hiện nay đang sử dụng cả 2 cơ sở kế toán trong hệ thống kế toán công của mình với những sự 4 kết hợp khác nhau, còn Trung Quốc hiện nay vẫn đang áp dụng cơ sở tiền trong hệ thống kế toán công với các số liệu báo cáo rất tản mạn. Có thể nói, từ năm 2000 trở lại đây, các nghiên cứu về cơ sở kế toán áp dụng cho hệ thống kế toán công được thực hiện nhiều cho nhiều quốc gia. Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào được thực hiện riêng về cơ sở kế toán cho kế toán công ở Việt Nam. Đây là bài viết đầu tiên thực hiện điều này tại Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu: Câu hỏi nghiên cứu được đặt ra là: “Cơ sở kế toán cho kế toán công ở Việt Nam nên được áp dụng như thế nào?” Để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu trên, luận văn hướng đến các mục tiêu cơ bản sau đây: • Tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công của một số nước trên thế giới. • Tìm hiểu quá trình chuyển đổi từ cơ sở tiền sang cơ sở dồn tích của một số nước đã tiến hành chuyển đổi cơ sở kế toán của kế toán công. • Định hướng cho quá trình chuyển đổi cơ sở kế toán cho kế toán công Việt Nam. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công của các quốc gia trên thế giới có thể tiếp cận được và sự chuyển đổi cơ sở kế toán trong kế toán công của một số quốc gia, tập trung vào các quốc gia chuyển đổi cơ sở của kế toán công với mục đích áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế. Luận văn cũng sẽ nghiên cứu cơ sở kế toán của hệ thống kế toán công hiện hành tại Việt Nam nhằm đưa ra định hướng cho việc chuyển đổi cơ sở kế toán của kế toán công Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu: Theo Saunders và cộng sự (2009), có hai phương pháp để thực hiện nghiên cứu khoa học: phương pháp định tính và phương pháp định lượng. Tuy nhiên, người 5 thực hiện nghiên cứu không nhất thiết phải lựa chọn một trong hai phương pháp này, mà tùy theo bản chất và cách thức thực hiện nghiên cứu, người nghiên cứu có thể lựa chọn phương pháp hỗn hợp: áp dụng cả phương pháp định tính và phương pháp định lượng trong cùng một nghiên cứu. Việc thu thập và phân tích dữ liệu của luận văn sẽ bao gồm hai phần: tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và tìm hiểu cơ sở kế toán hiện hành của Việt Nam. Trong hai phần này, phương pháp nghiên cứu sẽ được áp dụng như sau: • Tìm hiểu cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia: Phương pháp nghiên cứu được áp dụng sẽ là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu thập và phân tích, tổng hợp các dữ liệu thứ cấp từ các nghiên cứu trước đây ở nước ngoài. Phương pháp xử lý các dữ liệu này chủ yếu là phương pháp suy luận, so sánh… Các dữ liệu này đa phần mang tính chất định tính và được thu thập từ các bài báo khoa học ở các nước. • Tìm hiểu cơ sở kế toán hiện hành của Việt Nam: Phương pháp nghiên cứu được áp dụng chủ yếu cũng là nghiên cứu định tính, dựa trên việc thu thập và phân tích các dữ liệu sơ cấp từ việc khảo sát một số đơn vị công ở Việt Nam. Các dữ liệu này chủ yếu là dữ liệu định tính, được lượng hóa bằng cách áp dụng các công cụ thống kê mô tả. Các dữ liệu này sẽ được thu thập từ các đơn vị công ở Việt Nam, thông qua bảng câu hỏi. Như vậy, phương pháp nghiên cứu được áp dụng trong luận văn chủ yếu là phương pháp định tính với các công cụ phân tích dữ liệu sẽ được áp dụng phù hợp với từng loại dữ liệu đã thu thập. 6. Kết cấu của luận văn: Luận văn sẽ được thực hiện bao gồm 3 chương với kết cấu như sau: Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công 1.1. Tổng quan về khu vực công 1.1.1. Khái niệm khu vực công 1.1.2. Vai trò khu vực công 1.1.3. Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công 6 1.1.4. Hệ thống thông tin phục vụ quản lý khu vực công 1.2. Tổng quan về kế toán công 1.2.1. Khái niệm kế toán công 1.2.2. Vai trò kế toán công 1.2.3. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công 1.3. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 1.3.1. Cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Chương 2: Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 2.1. Giới thiệu tổng quan về khu vực công ở Việt Nam 2.2. Thực trạng kế toán công ở Việt Nam 2.2.1. Mục tiêu khảo sát 2.2.2. Đối tượng và phạm vi khảo sát 2.2.3. Nội dung khảo sát 2.2.3.1. Nhu cầu thông tin kế toán công 2.2.3.2. Tổ chức hệ thống thông tin kế toán công 2.2.3.3. Tình hình đáp ứng nhu cầu thông tin kế toán công 2.2.3.4. Những thay đổi cần có để tăng cường khả năng hội nhập 2.2.4. Kết quả khảo sát Chương 3: Giải pháp định hướng cho việc áp dụng cơ sở kế toán đối với kế toán công tại Việt Nam 3.1. Quan điểm định hướng 3.1.1. Phù hợp với yêu cầu quản lý khu vực công 3.1.2. Tiếp cận chuẩn mực kế toán công quốc tế 3.1.3. Tăng cường tính hữu ích của thông tin 3.2. Giải pháp 3.2.1. Giải pháp nền 3.2.2. Giải pháp cụ thể 3.3. Kiến nghị 3.3.1. Kiến nghị dành cho quốc hội 3.3.2. Kiến nghị dành cho chính phủ 7 Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công 1.1. Tổng quan về khu vực công 1.1.1. Khái niệm khu vực công Jones (1996) khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng lần đầu tiên trên thế giới vào năm 1952. Theo ông, người đầu tiên sử dụng thuật ngữ này là nhà kinh tế học Theodore Surányi-Unger, người Hungary. Tuy Surányi- Unger sử dụng thuật ngữ khu vực công trong các nghiên cứu của mình, ông không đưa ra khái niệm hay định nghĩa cho thuật ngữ này. Nhiều năm sau, thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng nhiều trong các sách và các nghiên cứu về khu vực kinh tế có liên quan đến nhà nước và chính phủ. Lane (2000) đã tổng hợp các định nghĩa về “khu vực công” và nhận định rằng có 4 định nghĩa được sử dụng: • Khu vực công là hoạt động của chính phủ và kết quả của hoạt động này. • Khu vực công là khu vực ra quyết định tổng thể mang tính nhà nước và kết quả của các quyết định này. • Khu vực công là khu vực tiêu dùng, đầu tư và chuyển giao của chính phủ. • Khu vực công là khu vực tiêu dùng và đầu tư của chính phủ. Rosen (2005) cũng đưa ra một định nghĩa về khu vực công: • Khu vực công là khu vực sản xuất của chính phủ. Có thể nói, các định nghĩa về “khu vực công” được sử dụng cho đến 2005 đều xoay quanh chủ thể là chính phủ. Tuy vậy, mỗi định nghĩa lại nhắc đến một phần khác nhau trong hoạt động của chủ thể này, từ khu vực sản xuất đến khu vực đầu tư, khu vực tiêu dùng, và rộng nhất là khu vực ra quyết định. Việc có quá nhiều định nghĩa khác nhau được sử dụng không có tính thống nhất như thế này sẽ khiến cho các nhà kinh tế không thể hiểu lẫn nhau khi đọc các công trình nghiên cứu. Do vậy, việc có một định nghĩa thống nhất cho thuật ngữ “khu vực công” là một nhu cầu cấp thiết. 8 Năm 2011, Hiệp Hội Kiểm Toán Nội Bộ (viết tắt là IIA) đã ban hành một văn bản, trong đó hướng dẫn định nghĩa khu vực công. IIA (2011) đã định nghĩa khu vực công như sau: “Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại diện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công”. Tuy đưa ra định nghĩa, IIA (2011) vẫn cho rằng không thể xác định chính xác xem một tổ chức nào đó là có hay không nằm trong cái gọi là “khu vực công” này, mà cần các tiêu chí cụ thể để xác định biên giới của khu vực công với khu vực khác. IIA (2011) cũng khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” rộng hơn thuật ngữ “chính phủ” và có thể bao trùm cả các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận cũng như một phần của khu vực tư. Như vậy, khu vực công sẽ chắc chắn bao gồm chính phủ, các cơ quan đại diện và các doanh nghiệp công ích. Ngoài các đối tượng này ra, các đối tượng có sử dụng quỹ công cũng như các doanh nghiệp nhà nước cũng có thể (nhưng phần lớn là không) thuộc về khu vực công. • Chính phủ được IIA (2011) định nghĩa là bộ máy chính quyền với quyền lực được xác định trên một lãnh thổ. Chính phủ bao gồm các Bộ, Sở, Phòng, đều là một bộ phận không thể tách rời của cùng một cấu trúc, chịu trách nhiệm trước các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương, như các cơ quan về lập pháp, hành pháp. • Các cơ quan đại diện được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức công mà rõ ràng là một bộ phận của chính phủ nhưng làm nhiệm vụ cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công và có quyền lực riêng, có thể có tư cách pháp nhân, và hoạt động khá độc lập. • Các doanh nghiệp công ích được IIA (2011) định nghĩa là các đơn vị cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng hoạt động gần như độc lập với chính phủ. Các doanh nghiệp công ích có nguồn doanh thu riêng ngoài kinh phí được cấp. Các doanh nghiệp này có thể cạnh tranh với khu vực tư và tạo ra lợi nhuận. Tuy nhiên, 9 trong đa số trường hợp, chính phủ là cổ đông lớn của các doanh nghiệp này và chúng phải tuân theo các quy định của chính phủ. • Các doanh nghiệp nhà nước được IIA (2011) định nghĩa là các doanh nghiệp do chính phủ sở hữu nhưng kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên thị trường để tìm kiếm lợi nhuận. Tuy không cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng chúng cũng có thể là một phần của khu vực công. • Các đối tượng có sử dụng quỹ công được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức có pháp nhân độc lập hoàn toàn với chính phủ nhưng có sử dụng quỹ công (có thể là theo hợp đồng hay thỏa thuận) để cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công như hoạt động chính của chúng. Các tổ chức này rất ít chịu sự tác động của chính phủ nên thường được phân loại là các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận hoặc là khu vực tư hơn là khu vực công. Như vậy, thuật ngữ “chính phủ” theo IIA (2011) có thể hiểu như là các cơ quan hành chính, “các cơ quan đại diện” có thể hiểu như là các đơn vị sự nghiệp theo cách hiểu của Việt Nam. Vì định nghĩa “khu vực công” được IIA (2011) đưa ra khá mập mờ và không xác định rõ ràng ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư, định nghĩa này cũng có thể chịu chung một số phận như các định nghĩa trước đây, đó là không được sử dụng phổ biến mà tiếp tục gây ra tranh luận nhiều hơn trong giới học thuật. Để tránh tình trạng này, IIA (2011) tiếp tục đưa ra các tiêu chí dành cho các tổ chức nằm trên ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư để xác định chính xác một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư. Tuy vậy, trong nhiều trường hợp, người ta vẫn sẽ phải tự phán xét tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của từng quốc gia khác nhau. Các tiêu chí do IIA (2011) đưa ra là: • Tổ chức đang xét có cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ mà có thể xem là hàng hóa công hay là hàng hóa được chính phủ chỉ định hay không? 10 • Có phải phần lớn kinh phí hoạt động của tổ chức là do chính phủ cung cấp hoặc được quyết định bởi chính phủ hay không? • Tổ chức đang xét có chịu trách nhiệm trước chính phủ và báo cáo trực tiếp cho chính phủ hay một cơ quan, một đại diện của chính phủ hay không? • Nếu tổ chức đang xét có một ban lãnh đạo độc lập, liệu chính phủ có nắm quyền kiểm soát lớn trong ban lãnh đạo này hay không? • Nếu tổ chức đang xét có vốn cổ phần, liệu chính phủ có nắm phần lớn cổ phần hay không? • Các nhân viên của tổ chức đang xét có phải là thành viên của các tổ chức dịch vụ công, hoạt động theo luật cung cấp dịch vụ công và nhận các lợi ích của tổ chức dịch vụ công hay không? • Nhìn chung, chính phủ có kiểm soát, trực tiếp hay gián tiếp các hoạt động và chính sách của tổ chức đang xét hay không? • Liệu có yêu cầu pháp lý nào bắt buộc tổ chức đang xét phải được kiểm toán bởi kiểm toán nhà nước hay không? Với các tiêu chí để xác định một tổ chức thuộc khu vực công hay không thuộc khu vực công, IIA hy vọng có thể giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật về định nghĩa “khu vực công”. Tuy nhiên, sự tranh luận chỉ giảm bớt khi định nghĩa của tổ chức này được sử dụng phổ biến trên thế giới. Trong khi đó, IIA chỉ là một tổ chức nghề nghiệp ở Hoa Kỳ. Vì vậy, định nghĩa này cần được những tổ chức khác có tầm vóc quốc tế sử dụng và phổ biến thì mới có thể có ảnh hưởng trên thế giới và từ đó, giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật. Một trong những tổ chức có thể làm được điều này là Hội đồng chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB). Tuy nhiên, năm 2013, IPSASB đã đưa ra định nghĩa: “khu vực công” đề cập đến chính quyền trung ương, chính quyền khu vực, chính quyền địa phương và các tổ chức thuộc chính phủ (Trần Văn Thảo, 2014). Như vậy, IPSASB không hề sử dụng định nghĩa theo IIA (2011), cũng không đưa ra một định nghĩa mới hoàn thiện hơn, mà lại cho ra đời một định nghĩa khác 11 mập mờ hơn rất nhiều về “khu vực công” và không xác định rõ ranh giới của khu vực công và khu vực tư. Có thể nói, cho đến nay, chưa có một định nghĩa chính thức nào về “khu vực công” được sử dụng trên thế giới. Mỗi quốc gia, thậm chí là mỗi cá nhân, đều có thể hiểu “khu vực công” theo một cách riêng, và việc tranh luận trong định nghĩa của “khu vực công” vẫn sẽ tồn tại trong thời gian sắp tới. Trần Văn Thảo (2014) cho rằng việc sử dụng thuật ngữ “khu vực công” với nhiều cách hiểu khác nhau có lý do khách quan của nó. Sự khác biệt về thế giới quan, về nền kinh tế - xã hội và quan điểm sử dụng thuật ngữ là những lý do làm cho định nghĩa này không được sử dụng thống nhất trên thế giới. Trong khuôn khổ bài viết này, định nghĩa “khu vực công” được lựa chọn sử dụng là định nghĩa của IIA (2011) vì lý do: định nghĩa này rõ ràng nhất và cho phép phân biệt một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư, dựa trên các tiêu chí mà IIA (2011) đã đưa ra. 1.1.2. Vai trò của khu vực công Song song với việc tranh luận về định nghĩa của thuật ngữ “khu vực công” trong nhiều thập kỷ qua, các học giả cũng đưa ra quan điểm khác nhau về vai trò của khu vực công đối với nền kinh tế - xã hội. Tất cả các định nghĩa về “khu vực công” đều xoay quanh một chủ thể, đó là chính phủ. Có thể nói, chính phủ là hạt nhân của khu vực công. Do đó, vai trò của chính phủ cũng là một phần quan trọng trong vai trò của khu vực công. Benson (1968) tin rằng chính phủ có vai trò ban hành luật để định hướng con người, bảo vệ quyền lợi và sự tự do của con người trong xã hội. Vai trò này liên quan đến vấn đề luật pháp hơn là kinh tế, nhưng cũng là một vai trò quan trọng của chính phủ, vốn là hạt nhân của khu vực công. Bộ Công Thương Singapore (2012) lại cho rằng chính phủ có nhiều vai trò như: tạo ra khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự ổn định của môi trường kinh tế, đầu tư vào các lĩnh vực ít được khu vực tư đầu tư và tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp trong nền kinh tế. Như vậy, vai trò của chính phủ do Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra bao hàm cả ý tưởng của Benson (1968). Trần Văn Thảo (2014) còn cho rằng, khu vực công có vai trò can thiệp vào các lĩnh 12 vực yếu nhất của nền kinh tế để ổn định nền kinh tế. Vai trò này cũng thuộc về vấn đề ổn định xã hội như đã nêu trên do Bộ Công Thương Singapore (2012) đưa ra. Tuy nhiên, Bộ Công Thương Singapore (2012) đề cập đến vấn đề đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm, còn Trần Văn Thảo (2014) đề cập đến vấn đề “can thiệp”. Việc “can thiệp” có thể không phải là một khoản đầu tư, mà bằng các công cụ hành chính, luật pháp… Có thể nói, vai trò đầu tiên của khu vực công chính là đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách. Thông qua định nghĩa của IIA (2011), có thể thấy một trong những vai trò của khu vực công chính là cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công cho nền kinh tế. Trong đó, hàng hóa, dịch vụ công được Varian (1992) định nghĩa là các loại hàng hóa, dịch vụ mà ai cũng sử dụng được và việc sử dụng của người này không làm giảm việc sử dụng của người khác. Hàng hóa, dịch vụ công thường được nhắc đến là không khí sạch, đèn đường, an ninh quốc gia… Tác giả này cũng khẳng định rằng, dịch vụ giáo dục, dịch vụ y tế tuy mang bản chất không phải là hàng hóa, dịch vụ công nhưng do có ảnh hưởng lớn đối với xã hội nên thường được các nhà nước xem như hàng hóa, dịch vụ công và nắm quyền cung cấp một phần lớn hàng hóa, dịch vụ này nhằm đảm bảo điều kiện sống cho con người trong xã hội. Cần phải nói thêm rằng, theo các nhà kinh tế, các công việc về quản lý các mặt khác nhau trong xã hội của các cơ quan hành chính như việc quản lý về tài nguyên, môi trường, lao động, an ninh, quốc phòng… đều được xem là cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công. Vì thế, trong khuôn khổ bài viết này, việc quản lý của các cơ quan hành chính sẽ không được tách ra thành một vai trò riêng biệt mà nằm chung trong vai trò “cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công”. Tóm lại, các vai trò của khu vực công có thể kể ra bao gồm: Thứ nhất, khu vực công đảm bảo quyền lợi, sự ổn định và điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác trong nền kinh tế thông qua pháp luật và các chính sách. Vai trò này có thể thể hiện qua các hoạt động: • Ban hành và thực thi pháp luật, 13 • Sử dụng các chính sách để ổn định nền kinh tế, • Đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư ít quan tâm, • Can thiệp vào các lĩnh vực yếu kém của nền kinh tế, • Tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp… Thứ hai, khu vực công cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ tư nhưng được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công vì tính chất cần thiết trong việc đảm bảo điều kiện sống của con người trong nền kinh tế. Vai trò này có thể thể hiện qua các hoạt động: • Quản lý các lĩnh vực trong xã hội như tài nguyên, môi trường, lao động, an ninh, quốc phòng… • Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công như chiếu sáng công cộng, làm sạch không khí… • Cung cấp một phần lớn trong các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công như dịch vụ y tế, dịch vụ giáo dục… Tuy các vai trò của khu vực công được liệt kê tách rời nhau, nhưng giữa chúng có mối liên hệ mật thiết với nhau. Xã hội ổn định chính là điều kiện cần thiết để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công. Việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công và các hàng hóa, dịch vụ được đối xử như là hàng hóa, dịch vụ công cũng là một trong các công cụ để khu vực công ổn định xã hội, thông qua cung cầu thị trường, thông qua việc nâng cao mức sống của người dân. 1.1.3. Cơ cấu tổ chức quản lý khu vực công Với các vai trò phức tạp đối với nền kinh tế - xã hội, khu vực công ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới cũng được phân chia ra thành nhiều bộ phận để thực hiện các vai trò của mình. Theo IMF (2001), cơ cấu tổ chức khu vực công được thể hiện theo hình 1.1: 14 Hình 1.1: Khu vực công Nguồn: Dịch từ IMF (2001). Hình 1 cho thấy rằng IMF (2001) cố gắng đưa ra một sơ đồ sơ lược về cơ cấu tổ chức cho khu vực công, nhưng lại chỉ đúng với các nước theo mô hình liên bang và cũng chỉ nói lên cơ cấu tổ chức của khu vực công theo chiều dọc. Theo sơ đồ này, có thể hiểu rằng, IMF (2001) xem tất cả các cơ quan hành chính và sự nghiệp là các tổ chức thuộc chính phủ. Các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức có sử dụng quỹ công nào được xếp vào khu vực công đều được gọi chung là các doanh nghiệp thuộc sở hữu công. Qua sơ đồ, IMF (2001) diễn tả 2 điều: • Thứ nhất, các tổ chức thuộc chính phủ (các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp) ở bất cứ nước nào cũng được phân chia theo nhiều cấp để quản lý theo lãnh thổ. • Thứ hai, các tổ chức thuộc chính phủ có nguồn tài trợ và phương pháp thu chi khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu công.