MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài ĐTXDCB là một hoạt động đầu tư vô cùng quan trọng và là một nguồn lực tài chính rất lớn, tạo ra hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, là tiền đề cơ bản để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, bảo đảm vững chắc nền quốc phòng - an ninh của cả nước cũng như từng địa phương. Thành phố Long Xuyên là đô thị loại I thuộc tỉnh An Giang, là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, của tỉnh và của vùng, là thành phố đầu tiên tự cân đối ngân sách (từ năm 2019); Thành phố Long Xuyên nằm bên hữu ngạn sông Hậu, cách thành phố Hồ Chí Minh 189 km về phía Tây Nam, cách thành phố Cần Thơ 60km và cách biên giới Campuchia 45 km. Là đô thị trung tâm vùng Tứ giác Long Xuyên, có hệ thống giao thông thủy bộ, thuận lợi khi dễ dàng kết nối với các địa phương trong tỉnh và các tỉnh tiếp giáp như: Kiên Giang, Đồng Tháp, thành phố Cần Thơ hay ngược lên biên giới Campuchia cũng rất thuận tiện, có nhiều điều kiện để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội. Trong vài năm trở lại đây, thành phố Long Xuyên đã tập trung mọi nguồn lực để đầu tư các công trình, hạ tầng giao thông, hạ tầng đô thị, các dự án trọng điểm góp phần chỉnh trang đô thị, nâng cấp hạ tầng như: Khu hành chính thành phố, kè hai bên bờ sông Long Xuyên, đường tránh thành phố Long Xuyên dự kiến là đường cao tốc đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tê- xã hội của vùng… Hiện nay, cầu Vàm Cống bắc qua sông Hậu kết nối với cầu Cao Lãnh bắc qua sông Tiền, nối thông tuyến đường huyết mạch và rút ngắn thời gian di chuyển từ thành phố Hồ Chí Minh đến thành phố Long Xuyên, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội địa phương và trong vùng. Đây là một lợi thế rất lớn để thành phố Long Xuyên thu hút đầu tư đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian tới. Hàng năm, NSNN của thành phố dành một tỷ lệ lớn (tương đương 30%/ tổng thu ngân sách) 1 chi cho ĐTXDCB. Nguồn vốn ĐTXDCB tăng dần qua các năm, giai đoạn 2016- 2020 là 1.538,162 tỷ đồng, dự kiến tổng vốn đầu tư giai đoạn 2021-2025 là 1.768,886 tỷ đồng, tăng 15% so với giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên, theo thông báo kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong giai đoạn vừa qua, việc thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN ở thành phố Long Xuyên vẫn còn nhiều bất cập và hạn chế, chưa phát huy hiệu quả nguồn vốn đầu tư. Tình trạng thất thoát, lãng phí vốn ĐTXDCB từ NSNN vẫn còn nhiều; Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 chưa đảm bảo căn cứ pháp lý, vượt quá nguồn lực của Thành phố, chưa xây dựng các tiêu chí và phân loại về thứ tự ưu tiên phân bổ vốn, bố trí danh mục còn dàn trải, chưa cấp bách; Công tác phê duyệt chủ trương đầu tư một số dự án chưa căn cứ theo kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, có trường hợp phê duyệt vượt định mức; phát sinh và bổ sung kế hoạch vốn còn nhiều; hồ sơ mời thầu và hình thức lựa chọn nhà thầu chưa đúng quy định; công tác thương thảo, ký kết hợp đồng và một số điều khoản ký kết chưa chặt chẽ gây thất thoát NSNN; chậm trong quá trình giải ngân dự án làm giảm hiệu quả nguồn vốn đầu tư... Các trường hợp này do ảnh hưởng bởi nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân hạn chế ở vấn đề thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN. Việc quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN ở thành phố Long Xuyên vẫn luôn được chú trọng. Các cấp chính quyền từ huyện, thị, thành phố trên địa bàn tỉnh đã có nhiều nổ lực trong việc triển khai thực hiện cơ chế chính sách chung, cải tiến quy trình, thủ tục cấp phát và quản lý sử dụng, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, đã góp phần quan trọng vào việc sử dụng nguồn vốn đúng mục đích, đúng quy định và có hiệu quả cao, kịp thời phát hiện những khoản chi ĐTXDCB sai mục đích, sai nguyên tắc, vi phạm quy định, sai định mức chi,... góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả quản lý việc sử dụng vốn 2 ĐTXDCB từ NSNN theo nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, tình hình chung trong tỉnh, việc quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN của thành phố Long Xuyên còn nhiều bất cập trong nhiều nội dung và ở tất cả các khâu: quản lý, cấp phát, sử dụng và thanh toán vốn đầu tư. Việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên là hết sức cần thiết, nhằm để xác định những vấn đề còn tồn tại trong thực hiện chính sách và đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả việc quản lý, sử dụng vốn ĐTXDCB từ NSNN ở thành phố Long Xuyên tỉnh An Giang. Vì vậy, qua quá trình nghiên cứu và để vận dụng kiến thức đã học, cũng như từ thực tiễn công tác đúng chuyên môn của bản thân, tôi chọn đề tài “Thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN ở thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang” để nghiên cứu cả về lý luận lẫn thực tiễn nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý vốn ĐTXDCB trên địa bàn thành phố Long Xuyên. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN là vấn đề được Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm. Cho đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học về các đề tài quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN với nhiều thể loại khác nhau và đối tượng nghiên cứu cũng khác nhau như: ở cấp quốc gia, vùng lãnh thổ, cấp tỉnh hay cấp huyện... nghiên cứu từ khâu huy động vốn (thu ngân sách) để làm nguồn chi đầu tư; khâu quản lý sử dụng vốn và khâu kiểm tra, giám sát thực hiện,... để có những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn đầu tư xây dựng (đầu tư xây dựng), và đề xuất các giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong ĐTXDCB; tiêu biểu một số công trình nghiên cứu như: Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị: “Quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội” của tác giả Lê Toàn Thắng năm 2012. Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Hồ Đại Dũng: “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ĐTXDCB của tỉnh Phú Thọ”. Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. Luận văn đã hệ thống hóa 3 các vấn đề về vốn đầu tư (VĐT) XDCB, hiệu quả sử dụng vốn ĐTXDCB. Luận văn thạc sĩ “Quản lý dự án ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh” năm 2017 của tác giả Phạm Thị Lệ. Luận văn đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN; đã đưa ra được hệ thống các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả quản lý dự án ĐTXDCB bằng vốn NSNN. Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Dương Cao Sơn “Hoàn thiện công tác quản lý vốn ĐTXDCB thuộc nguồn vốn NSNN thuộc Kho bạc nhà nước”. Luận văn đã đưa ra những vấn đề lý luận cơ bản về nguồn vốn ĐTXDCB và quản lý chi vốn ĐTXDCB của Kho bạc nhà nước; phân tích, đánh giá những mặt được và chưa được của quản lý vốn ĐTXDCB đồng thời đề xuất được các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn ĐTXDCB. Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Minh Phương năm 2015 “Hoàn thiện công tác thanh quyết toán vốn ĐTXDCB của dự án bằng nguồn NSNN tại Ban quản lý dự án Hàng Hải II”. Luận án Tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Thủy Lan năm 2016 “Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính Phủ”… Qua các công trình nghiên cứu trên cho thấy đã tiếp cận khá nhiều nội dung của công tác quản lý vốn ĐTXDCB được chi từ NSNN, tất cả các nội dung được nghiên cứu rất phong phú và được đề cập ở một số địa phương cụ thể. Trong đó, có một số công trình nghiên cứu về tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB tại một số huyện, tỉnh khác nhau... Tất cả các công trình nghiên cứu trên đã khái quát được hệ thống cơ sở lý luận về quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN, các chính sách quản lý vốn ĐTXDCB, phương thức tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN, phân tích và đánh giá quá trình thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN. Đồng thời đề ra được phương hướng, mục tiêu, hệ thống một số các giải pháp vừa có tính cấp bách trước mắt, vừa có tính chiến lược lâu dài cho công tác quản lý chi ĐTXDCB từ nguồn 4 NSNN nhằm phục vụ tốt hơn cho nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Tuy nhiên, việc nghiên cứu về chính sách quản lý vốn ĐTXDCB được chi từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên trong giai đoạn 2016 - 2020 chưa có tác giả nào nghiên cứu dưới góc độ khoa học chính sách công. Đặc biệt, trong giai đoạn này, hoạt động ĐTXDCB để quy hoạch phát triển thành phố Long Xuyên được quan tâm và tăng cường. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Trên cơ sở lý luận về thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN, thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang, đề xuất các giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN ở địa phương này. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận liên quan đến chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN và nội dung các bước thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN; - Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang; - Đề xuất những giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu việc thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Thời gian nghiên cứu: từ năm 2016 đến năm 2020 Địa bàn nghiên cứu: thành phố Long Xuyên tỉnh An Giang 5 Nguồn vốn phân tích: vốn ĐTXDCB thuộc ngân sách cấp thành phố và vốn ngân sách cấp tỉnh hỗ trợ có mục tiêu cho thành phố Long Xuyên. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn vận dụng cơ sở lý luận nghiên cứu về chính sách công và phương pháp duy vật biện chứng, tập trung vào phân tích các quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, đặc biệt ở giai đoạn thực hiện chính sách, việc đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Cơ sở nghiên cứu chính sách công để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN cũng như việc đánh giá và hoàn thiện chính sách hiện nay. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp thu thập dữ liệu: được sử dụng để lấy ý kiến từ các Sở ngành cấp tỉnh có liên quan, kinh nghiệm từ các địa phương cấp huyện, thị, ý kiến phản ánh từ người dân thông qua các xã, phường và cán bộ trực tiếp tham mưu trong lĩnh vực quản lý vốn ĐTXDCB của thành phố như: Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Quản lý - Đô thị, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực và các địa phương cấp xã, phường để làm rõ thêm thực trạng, các vấn đề vướng mắc trong thực hiện chính sách và đề xuất các giải pháp cần thiết. Số liệu sử dụng trong luận văn chủ yếu là các số liệu thứ cấp, trích dẫn từ các nguồn tài liệu như: số liệu thống kê, báo cáo của Ủy ban nhân dân thành phố, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho Bạc nhà nước và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố Long Xuyên. Bên cạnh dữ liệu thứ cấp được thu thập, đề tài sử dụng phương pháp điều tra bằng bảng hỏi để thu thập các dữ liệu khách quan phục vụ đánh giá, phân tích thực trạng. Đề tài phỏng vấn các cán bộ quản lý, các chủ đầu tư thông qua mẫu 6 phiếu khảo sát (Phụ lục). Đề tài phát ra 80 phiếu khảo sát thu về 78 phiếu được sử dụng để tổng hợp phân tích. Phương pháp thống kê: qua các số liệu được thu thập và lấy ý kiến, sau đó tiến hành rà soát, tổng hợp, phân tích và đánh giá để làm rõ thực trạng việc thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN được hiệu quả, chính xác hơn. Phương pháp tổng hợp, phân tích xử lý dữ liệu: sau khi thu thập được các số liệu cần thiết thì sẽ sử dụng phương pháp so sánh để phân tích các nội dung liên quan đến chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về chính sách để nghiên cứu góp phần làm rõ một số vấn đề lý luận trong thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN, làm cơ sở định hình cho việc đề xuất các giải pháp chính sách nhằm đảm bảo quản lý vốn ngân sách cho đầu tư được hiệu quả. Làm rõ các nhân tố ảnh hưởng chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Cung cấp những vấn đề có tính thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn về chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN của thành phố Long Xuyên. Phân tích, đánh giá một cách toàn diện thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN của thành phố Long Xuyên trong thời gian qua. Rút ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm, đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN của thành phố Long Xuyên. 7. Kết cấu của luận văn 7 Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 Chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận về chính sách và thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN; Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang; Chương 3. Quan điểm, phương hướng và giải pháp thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 8 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.1.1. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ĐTXDCB là việc sử dụng vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất (giản đơn và mở rộng), hiện đại hoá, hoặc khôi phục tài sản cố định. Vốn ĐTXDCB bao gồm: vốn cho xây lắp; vốn đầu tư thiết bị; vốn đầu tư phí xây dựng cơ bản khác làm tăng giá trị tài sản cố định. Vốn ĐTXDCB được hình thành từ các nguồn vốn khác nhau, trong đó nguồn vốn ĐTXDCB từ NSNN là nguồn vốn chính được dành cho đầu tư kết cấu hạ tầng KTXH. Căn cứ vào nguồn gốc hình thành, vốn ĐTXDCB được hình thành từ: Vốn NSNN; Vốn tín dụng đầu tư; Vốn tự có của các đơn vị SXKD dịch vụ thuộc các thành phần kinh tế quốc dân; Vốn hợp tác, liên doanh với nước ngoài; Vốn vay nước ngoài. Trong các nguồn vốn trên, nguồn vốn ĐTXDCB từ NSNN là nguồn vốn chủ yếu, không có khả năng thu hồi trực tiếp. Đó là các công trình/dự án cơ sở hạ tầng như đường điện, trường học, bệnh viện, hệ thống thuỷ lợi, đường giao thông,…các dự án trồng rừng (đầu nguồn, phòng hộ); các công trình/dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia, phát triển kinh tế xã hội; các công trình/ dự án văn hoá xã hội, công cộng; các công trình/dự án quốc phòng, an ninh. ĐTXDCB từ NSNN là quá trình nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung được dưới hình thức: Thuế, phí, lệ phí... để đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, văn hoá xã hội. 9 Vốn ĐTXDCB là khoản vốn đầu tư được ưu tiên hàng đầu trong tổng vốn đầu tư NSNN. Chi ĐTXDCB từ NSNN được thực hiện hàng năm nhằm mục đích để đầu tư xây dựng các công trình, kết cấu hạ tầng kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, các công trình không có khả năng thu hồi vốn. Chi ĐTXDCB là vốn đầu tư cho đầu tư phát triển. 1.1.1.2. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Quản lý vốn ĐT XDCB là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào đối tượng quản lý nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn đầu tư một cách cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định. Còn quản lý vốn ĐTXDCB của các Ban quản lý các dự án cấp huyện được hiểu là sự tác động có mục đích của các Ban quản lý các dự án cấp huyện trong việc sử dụng vốn ĐTXDCB nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn NSNN một cách cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định. Mục tiêu của quản lý vốn NSNN trong ĐTXDCB của các Ban quản lý các dự án cấp huyện là nâng cao hiệu quả KTXH của vốn ĐTXDCB nhằm phục vụ nhu cầu, lợi ích của cộng đồng dân cư và xã hội. Do đó, để quản lý hiệu quả cần có cơ chế quản lý phù hợp, bao gồm các quy định về nội dung, trình tự, tổ chức bộ máy và những quy định về trách nhiệm trong quá trình thực thi. 1.1.2. Chính sách công và chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.2.1. Chính sách công Theo tác giả Nguyễn Hữu Hải: Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội”. Quan điểm của Viện Chính trị học cho rằng: “…chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng”. Theo tác giả Lê Như Thanh (2016): Chính sách công là một tập hợp những quyết định liên quan với nhau do nhà nước ban hành, bao 10 gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển”. 1.1.2.2. Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN được hiểu là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm đề ra các chính sách để quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển. * Nội dung chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN Lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư: Lập kế hoạch đầu tư đóng vai trò quan trọng trong quản lý vốn ĐTXDCB. Việc lập kế hoạch một cách khoa học sẽ giúp các địa phương chủ động đầu tư có định hướng, tránh đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ gây ra các lãng phí về nguồn lực. Để làm tốt điều này, trước tiên phải xây dựng được phương hướng/chiến lược đầu tư khoa học, hợp lý, xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên, từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu tư theo ngành/vùng và theo nhóm dự án. Để đảm bảo tính khả thi thì cần thiết phải thẩm định, thẩm định vốn ĐTXDCB cho DAĐT là việc kiểm tra lại các điều kiện, quy định cần phải đảm bảo cho DAĐT trước khi phê duyệt. Vốn ĐTXDCB cho DAĐT sử dụng vốn NSNN để đầu tư phát triển phải được thẩm định. Giải ngân vốn đầu tư: Việc giải ngân vốn ĐTXDCB là việc chủ đầu tư trả tiền cho nhà thầu khi khối lượng công việc hoàn thành. Vấn đề là phải kết hợp được hài hòa lợi ích của chủ đầu tư và nhà thầu. Nguyên tắc chung trong việc giải ngân, đó là kỳ hạn giải ngân càng ngắn thì càng có lợi cho cả hai bên với điều kiện đảm bảo có khối lượng được nghiệm thu, đồng thời đảm bảo vốn cho nhà thầu thi công và thúc đẩy tiến độ thi công. Tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát sử dụng vốn đầu tư: Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một khâu quan trọng trong quản lý vốn ĐTXDCB. Việc thanh, 11 kiểm tra, giám sát nhằm tìm ra các ưu điểm để phát huy; đồng thời phát hiện những sai lệch so với mục tiêu để điều chỉnh kịp thời. Mặt khác, qua việc thanh, kiểm tra, giám sát có thể phát hiện những điểm bất hợp lý trong hoạt động quản lý để kịp thời sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp. Theo quy định chung về quản lý vốn ĐTXDCB cho DAĐT, việc giám sát, đánh giá đầu tư đối với vốn ĐTXDCB cho DAĐT xây dựng công trình cần thực hiện đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư; tổ chức thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư (Người quyết định đầu tư hoặc người ủy quyền quyết định đầu tư có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc giám sát, đánh giá đầu tư. Để có cơ sở cho công tác đánh giá dự án, Bộ ra quyết định đầu tư cần phải theo dõi vốn ĐTXDCB cho DAĐT, nội dung theo dõi, kiểm tra vốn ĐTXDCB cho DAĐT của người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Bên cạnh việc theo dõi vốn ĐTXDCB cho DAĐT, Bộ ra quyết định đầu tư phải lập kế hoạch kiểm tra vốn ĐTXDCB cho DAĐT tổ chức kiểm tra vốn ĐTXDCB cho DAĐT do mình quyết định đầu tư ít nhất 01 lần đối với các dự án có thời gian thực hiện dài hơn 12 tháng; Tổ chức kiểm tra các vốn ĐTXDCB cho DAĐT khi điều chỉnh dự án làm thay đổi địa điểm, quy mô, mục tiêu, vượt tổng mức đầu tư từ 30% trở lên. Các trường hợp kiểm tra khác khi cần thiết: Cơ quan QLNN về đầu tư quyết định tổ chức kiểm tra vốn ĐTXDCB cho DAĐT theo kế hoạch hoặc đột xuất. Trên cơ sở kiểm tra, theo dõi các vốn ĐTXDCB cho DAĐT mình quản lý, Bộ chức năng đưa ra những đánh giá dự án và đưa ra các giải pháp giải quyết quyết các vấn đề phát sinh, tồn đọng. Tổ chức nghiệm thu, quyết toán vốn đầu tư: Việc quyết toán vốn ĐTXDCB của một dự án là tổng kết, tổng hợp tất cả các khoản thu, vốn đầu tư để làm rõ tình hình thực hiện một vốn ĐTXDCB cho DAĐT. Việc quyết toán vốn đầu tư công trình XDCB hoàn thành có vai trò quan trọng đối với công tác quản lý vốn ĐTXDCB, thể hiện ở chỗ: Một là, thông qua quyết toán vốn đầu tư, chủ đầu tư và các đơn vị có liên quan nắm được đầy đủ tình hình thu vốn đầu tư 12 của dự án; Xác định được đúng giá trị tài sản cố định và nguồn vốn hình thành tài sản cố định làm cơ sở tính toán chính xác giá trị hao mòn tài sản cố định vào giá thành sản phẩm, xác định đúng thu nhập và số thuế thu nhập doanh nghiệp phải nộp NSNN, từ đó tăng cường hạch toán kinh tế…; Hai là, thông qua quyết toán vốn đầu tư giúp cho Nhà nước nắm được tình hình và tốc độ đầu tư của các đơn vị, các ngành, các thành phần kinh tế cũng như toàn bộ nền kinh tế để hoạch định đúng đắn các chính sách kinh tế; Ba là, thông qua công tác quyết toán vốn đầu tư để đánh giá kết quả qua quá trình đầu tư rút kinh nghiệm nhằm tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư phù hợp với tình hình hiện nay. Do vậy, quyết toán vốn ĐTXDCB của một dự án phải đạt được hai yêu cầu cơ bản, đó là: (i) Quyết toán vốn đầu tư phải đúng đắn, chính xác, phải được xác định theo đúng nguồn vốn hình thành, vốn đầu tư qua các năm và quy đổi được giá trị về thời điểm bàn giao để đưa công trình/dự án vào khai thác sử dụng; (ii) Quyết toán vốn đầu tư phải đảm bảo tính kịp thời, đó là việc xác định giá trị tài sản cố định đưa vào sản xuất, sử dụng được kịp thời nhằm quản lý tốt tài sản cố định đó, xác định được chính xác giá trị hao mòn, tăng cường hạch toán kinh tế. Để đảm bảo hai yêu cầu này thì cần thiết phải có những quy định cụ thể về nội dung đối với công tác quyết toán đầu tư; đồng thời, cần công khai quyết toán rộng rãi cho toàn bộ cán bộ, công nhân viên trong cơ quan của chủ đầu tư, giám sát, nhà thầu, cơ quan cấp vốn, cơ quan quản lý nhà nước… 1.1.3. Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN là thực hiện chính sách, quản lý quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả nguồn vốn đã được bỏ ra đầu tư. 13 1.2. Các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.2.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Trên cơ sở các quy định của pháp luật, các văn bản pháp quy của Chính phủ, các bộ ngành thì các địa phương, các ngành, các cấp chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch quản lý vốn, kế hoạch triển khai thực hiện và kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chương trình đã được phê duyệt; thực hiện nghiêm các quy định về thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; tuyệt đối không được phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư nếu không xác định rõ được nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; đẩy nhanh công tác đền bù giải phóng mặt bằng đối với các dự án; đối với các dự án đã được cấp có thẩm quyền thẩm định nguồn vốn, “chỉ được phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư không vượt quá mức vốn đã được thẩm định của từng nguồn vốn”; chỉ được phép tổ chức đấu thầu khi được bàn giao mặt bằng sạch để thi công. 1.2.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Có nhiều hình thức phổ biến, tuyên truyền như: Tổ chức các chuyên đề, hội thảo và tập huấn… nhằm triển khai các chủ trương chính sách cho các cá nhân, đơn vị liên quan trong quản lý và thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội như: Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân,... cần tổ chức nhiều hoạt động phong phú, đa dạng nhằm tuyên truyền các chính sách, chủ trưởng của Đảng và Nhà nước từ việc xây dựng kế hoạch, chủ trương đầu tư, nguồn vốn và người hưởng lợi từ việc đầu tư dự án trên địa phương. Tuyên truyền thông qua các phương tiện thông tin đại chúng như Đài phát thanh - 14 Truyền hình, báo, tạp chí, cổng thông tin điện tử của các tỉnh, thành phố, các bộ, ban, ngành, đoàn thể trung ương và địa phương được triển khai một cách đa dạng, phong phú. 1.2.3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Trong quy hoạch, thiếu sự phối hợp liên ngành, liên vùng; chưa quan tâm đúng mức đến công tác lập, điều chỉnh quy hoạch, nên nhiều khi lúng túng trong chủ trương đầu tư, quyết định các dự án đầu tư. Muốn có sự phân công, phối hợp tốt trong thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN thì việc công khai về xây dựng, phê duyệt và quản lý quy hoạch, dự án đầu tư, phân bổ kế hoạch đầu tư, quản lý nguồn vốn trong các ngành, các cấp từ Trung ương đến các Bộ, Ngành, địa phương, các ban quản lý dự án; tăng cường tính công khai dân chủ với sự tham gia giám sát của cộng đồng; thường xuyên và công khai báo cáo về quá trình thực hiện đầu tư trong tất cả các giai đoạn, ở tất cả các ngành, các cấp để nhân dân, các cơ quan dân cử, các tổ chức chính trị xã hội. 1.2.4. Duy trì, điều chỉnh thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Việc triển khai thực hiện chính sách cần được căn cứ vào thực tiễn triển khai để có những điều chỉnh kịp thời, đồng thời rút ra được các bài học kinh nghiệm, xác định được nhu cầu thực tế để duy trì thực hiện chính sách. Tuy nhiên, vẫn còn một số bất cập trong việc vận dụng các văn bản pháp luật trên trong quản lý, điều hành vốn ĐTXDCB, một số văn bản chưa phù hợp với thực tế, chưa được quy định cụ thể. Vì vậy, các cơ quan của Chính phủ cần rà soát lại văn bản pháp luật về đầu tư công và các chính sách điều hành vốn để tham mưu cho Quốc hội sửa đổi bổ sung cho ngày một hoàn thiện và sát với thực tế hơn. 1.2.5. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 15 Đối với các dự án khởi công mới, chỉ bố trí vốn ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương cho các dự án phê duyệt quyết định đầu tư theo đúng mức vốn đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư thẩm định. Tổ chức việc công bố công khai các kết luận thanh tra, kiểm tra; thực hiện nghiêm túc công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận thanh tra, kiểm tra theo quy định pháp luật; tham mưu đề xuất chế tài và xử lý nghiêm các vi phạm về quản lý, sử dụng vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN. 1.2.6. Tổng kết, đánh giá thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Việc đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cần được tổng kết nhằm đánh giá được hiệu quả, rút ra được các khó khăn, hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện chính sách và tìm ra những giải pháp để thực hiện ngày một tốt hơn. Cụ thể như công tác quy hoạch xây dựng vẫn còn tồn tại hiện tượng bị động trong việc bố trí đất đai, công tác bồi thường giải phóng mặt bằng; hay trong công tác chuẩn bị đầu tư, đấu thầu, hiện vẫn còn tồn tại nhiều mặt yếu kém về năng lực của đơn vị tư vấn thiết kế, thẩm tra, giám sát, thi công, điều hành dự án và cả những đơn vị được giao làm chủ đầu tư, đồng thời sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa các đơn vị này đối với cơ quan quản lý nhà nước, một số đơn vị còn chưa thực hiện triệt để các quy định của nhà nước về đấu thầu nên công tác này đôi lúc chưa công khai, minh bạch. Trong công tác quản lý, phân bổ và cấp phát vốn vẫn còn nhiều cấp quản lý và còn bất cập. 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.3.1. Yếu tố chủ quan Thứ nhất, việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư. Đây là nhân tố có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư trong phạm vi ngành/ vùng lãnh 16 thổ. Việc xây dựng kế hoạch huy động, phân bổ vốn đầu tư hợp lý sẽ làm tăng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, hạn chế lãng phí, thiếu đồng bộ trong ĐTXDCB. Thứ hai, chu trình quản lý đầu tư xây dựng. Đây là nhân tốcó ảnh hưởng trực tiếp đến việc sử dụng vốn đầu tư các dự án xây dựng cơ bản, thể hiện ở các khâu trong quản chu trình lý vốn ĐTXDCB cho DAĐT từ nguồn vốn NSNN. Thứ ba, năng lực, trách nhiệm của các chủ thể: Kỹ năng, thái độ, trình độ của con người tham gia quản lý dự án đầu tư có ý nghĩa quan trọng, quyết định và chi phối các nhân tố khác trong việc sử dụng vốn ĐTXDCB. 1.3.2. Yếu tố khách quan Một là, cơ chế quản lý vốn đầu tư xây dựng là nhân tố quan trọng thúc đẩy hoạt động đầu tư xây dựng, tiết kiệm trong quản lý vốn ngân sách cho ĐTXDCB, hạn chế thất thoát trong sử dụng vốn NSNN, góp phần nâng cao việc sử dụng vốn đầu tư. Hai là, chính sách phát triển kinh tế. Các chính sách tài khóa, chính sách phát triển nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, chính sách tỷ giá, chính sách tiền tệ,…có ảnh hưởng tới hoạt động quản lý vốn NSNN trong ĐTXDCB trên nhiều phương diện từ nguồn vốn thực hiện, chủ trương/định hướng đầu tư; vốn,… Ba là, năng lực của nhà thầu: Thực tế trong hoạt động XDCB, các công trình XDCB trên địa bàn thường do các nhà thầu địa phương thực hiện, đảm nhận. Trong khi đó, tiến độ, chất lượng công trình/dự án lại phụ thuộc nhiều vào năng lực, trnhf độ thi công của các nhà thầu. Như vậy, các nội dung chủ yếu của quản lý vốn ĐTXDCB sử dụng vốn NSNN gồm: Công tác kế hoạch hoá vốn ĐTXDCB từ ngân sách; Công tác lập và quản lý quy hoạch; Công tác lập và thẩm định vốn ĐTXDCB cho DAĐT , thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán; quản lý công tác đấu thầu; Công tác thanh quyết toán; Công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng; Năng lực Ban quản lý và chủ đầu tư; Công tác giám sát đánh giá 17 đầu tư; Trách nhiệm của các cấp/ ngành trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng. 1.4. Kinh nghiệm thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước và bài học rút ra 1.4.1. Kinh nghiệm thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại huyện Quế Võ, tỉnh Bắc Ninh Trong quá trình chấp hành vốn đầu tư ngân sách huyện, các chủ đầu tư được thụ hưởng NSNN lập tiến độ thanh toán trên cơ sở tiến độ thi công của các công trình từ đó lập theo Mục lục vốn đầu tư NSNN thành các quý và tháng để thực hiện. Trên cơ sở đó các chủ đầu tư vừa kiểm soát được tiến độ thi công vừa chủ động kiểm soát được tiến độ vốn đầu tư ngân sách cho các dự án, công trình. Vào tháng 9 hàng năm, phòng Tài chính Kế hoạch huyện phối hợp với Chi cục thuế tham mưu cho UBND huyện hoàn thiện các số liệu dự toán về đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản trên địa bàn năm kế hoạch. Phòng Tài chính kế hoạch tổng hợp nhu cầu vốn đầu tư và tính toán định mức vốn đầu tư ngân sách huyện cho các đơn vị và các lĩnh vực hoạt động của huyện báo UBND huyện tổng hợp dự toán vốn đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản huyện để trình HĐND huyện, đồng thời báo cáo UBND tỉnh, Sở Tài chính và các ngành chức năng liên quan xem xét làm cơ sở thảo luận dự toán. Trong cùng một thời kỳ ngân sách, việc xây dựng dự toán về cơ bản theo định mức và bổ sung cân đối ngân sách huyện ổn định như năm trước, nên việc xây dựng dự toán những năm này không phức tạp. Trường hợp có chính sách mới hay nhiệm vụ phát sinh thì UBND tỉnh và Sở Tài chính tính toán bổ sung mục tiêu cho ngân sách huyện. 1.4.2. Kinh nghiệm thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang Căn cứ vào dự toán được UBND tỉnh giao, Phòng Tài chính Kế hoạch huyện chủ động phối hợp với Chi cục thuế tham mưu cho UBND huyện lập dự 18 toán thu vốn đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản huyện và xây dựng phương án phân bổ vốn đầu tư ngân sách đối với các đơn vị và các lĩnh vực theo thẩm quyền; Thẩm định, thống nhất số liệu giao dự toán ngân sách cho cấp xã, các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách huyện để UBND huyện trình HĐND huyện xem xét, quyết định phê chuẩn. Việc xây dựng dự toán và giao dự toán ngân sách được UBND huyện Châu Thành đặc biệt quan tâm và chỉ đạo sát sao; đồng thời giao nhiệm vụ và gắn trách nhiệm của các tập thể và cá nhân thủ trưởng của các tập thể đó (Chi cục thuế, phòng Tài chính Kế hoạch) đối với công tác xây dựng dự toán năm kế hoạch. Do đó, việc các cơ quan tham mưu cho UBND huyện thực hiện việc lập dự toán đối với thu, vốn đầu tư đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản huyện hết sức cẩn trọng và thực hiện các bước chắc chắn, rà soát kỹ các khoản thu để không bỏ sót các khoản thu vốn đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản và đảm bảo cân đối ngân sách; tính toán kỹ lưỡng nhu cầu vốn đầu tư để việc lập phương án phân bổ ngân sách hợp lý, đảm bảo đúng luật, đúng định mức. Đối với các khoản vốn đầu tư đầu tư phát triển phải tính toán nguồn ngân sách huyện bố trí kế hoạch cho các dự án và các nguồn mà tỉnh, Trung ương ghi vốn, các dự án phải đảm bảo đủ các trình tự về thủ tục và các điều kiện khác quy định, phù hợp khả năng ngân sách, đồng thời ưu tiên bố trí vốn cho các dự án đã hoàn thành công tác quyết toán. Đối với các khoản vốn đầu tư thường xuyên, việc lập dự toán căn cứ các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Chính phủ, Bộ Tài chính và UBND tỉnh An Giang quy định. Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách huyện căn cứ dự toán năm được UBND huyện giao lập dự toán gửi về phòng Tài chính Kế hoạch và Kho bạc huyện làm cơ sở để hàng tháng rút dự toán vốn đầu tư theo chế độ, định mức quy định, đảm bảo việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn và đúng nguyên tắc quy định. Thực hiện đúng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí, biên chế theo quy định tại 19 thông tư 43 và thông tư 130 của Bộ Tài chính. Chấp hành nghiêm chỉnh việc tiết kiệm 10% vốn đầu tư hoạt động thường xuyên (không tính kinh phí vốn đầu tư lương và các khoản theo lương) để tạo nguồn thực hiện chính sách mới về lương và các chính sách khác của Nhà nước quy định. Đối với vốn đầu tư đầu tư phát triển: Chủ đầu tư của các dự án theo danh mục các dự án đã được UBND huyện phê duyệt và kết quả thông báo nguồn vốn của phòng Tài chính Kế hoạch. Chủ đầu tư có trách nhiệm gửi đầy đủ hồ sơ về Kho bạc Nhà nước huyện để tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư theo quy định. Phòng Tài chính Kế hoạch huyện cân đối nguồn vốn đảm bảo thanh toán kịp thời theo khối lượng đã hoàn thành. Ngoài ra, phòng Tài chính Kế hoạch còn có trách nhiểm thẩm tra quyết toán các dự án hoàn thành đối với các dự án thuộc thẩm quyền cấp huyện. 1.4.3. Bài học kinh nghiệm về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cho thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang Từ các nghiên cứu trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm về quản lý sử dụng vốn ĐTXDCB cho thành phố Long Xuyên như sau: Thứ nhất, phân cấp quản lý đầu vốn tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản huyện: Trên cơ sở phân cấp, huyện cần chủ động phân bổ dự toán cho các đơn vị ngay từ đầu năm để các đơn vị chủ động triển khai nhiệm vụ, không để tình trạng chờ kinh phí mới thực hiện. Đối với lĩnh vực vốn đầu tư, trên cơ sở dự toán đã được giao, UBND huyện cũng cần chủ động bố trí vốn cho từng công trình để đảm bảo đúng tiến độ thực hiện dự án đã phê duyệt. Thứ hai, lập dự toán đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản huyện: Việc lập dự toán đầu tư từ NSNN cho xây dựng cơ bản thành phố Long Xuyên phải được các cơ quan chuyên môn tham mưu cho UBND huyện bám sát kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện theo từng giai đoạn cụ thể, đáp ứng được 20