LỜI CẢM ƠN Trước hết, em xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, quý thầy, cô khoa Quản trị Nguồn nhân lực cùng lãnh đạo các phòng, khoa của Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, quý thầy cô đã tận tình giảng dạy, tạo điều kiện giúp đỡ em trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu tại Trường. Đặc biệt, em xin tỏ lòng biết ơn sâu sắc và kính trọng đến ThS. Hoàng Văn Thanh, người đã tận tình hướng dẫn và tạo mọi điều kiện thuận lợi giúp đỡ em trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thiện bài khóa luận. Em xin chân thành cảm ơn đến Ban lãnh đạo, Văn phòng Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang đã cung cấp số liệu, giúp em tìm hiểu tình hình của đội ngũ công chức tại Sở. Mặc dù đã cố gắng, nhưng do khả năng của bản thân còn hạn chế nên bài khóa luận không tránh khỏi những thiếu sót. Xin kính mong nhận được sự góp ý của quý thầy cô để nội dung của khóa luận được hoàn chỉnh hơn. Xin trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 29 tháng 3 năm 2018 Sinh viên Nguyễn Thị Hảo MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1 1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................1 2. Lịch sử nghiên cứu .........................................................................................2 3. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................3 4. Nhiệm vụ nghiên cứu .....................................................................................3 5.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................................4 6. Giả thuyết nghiên cứu.....................................................................................4 7. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................5 8. Kết cấu khóa luận ...........................................................................................5 Chương1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC ..................................................................................................6 1.1. Một số khái niệm cơ bản .............................................................................6 1.1.1. Khái niệm công chức ................................................................................6 1.1.2. Khái niệm chất lượng .............................................................................10 1.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng công chức ..............................................12 1.2.1. Tiêu chí đánh giá về thể lực ...................................................................12 1.2.2. Tiêu chí đánh giá về trí lực .....................................................................12 1.2.3. Phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức................................................14 1.2.4. Nhóm tiêu chí khác:................................................................................14 1.3. Các nội dung nâng cao chất lượng đội ngũ công chức ..............................15 1.3.1. Tuyển dụng .............................................................................................15 1.3.2. Bố trí, sử dụng ........................................................................................15 1.3.3.Đánh giá công chức .................................................................................17 1.3.4. Đào tạo và bồi dưỡng .............................................................................17 1.3.5. Đãi ngộ ...................................................................................................18 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ công chức...................................................................................................................19 1.4.1. Nhóm nhân tố thuộc về môi trường xã hội.............................................19 1.4.2. Nhóm nhân tố thuộc về tổ chức ..............................................................21 1.4.3. Nhóm nhân tố thuộc về người lao động .................................................22 Tiểu kết Chương 1: ...........................................................................................23 Chương 2: THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC TẠI SỞ NỘI VỤ TỈNH HÀ GIANG ....................................................................................24 2.1. Khái quát chung về Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang ...........................................24 2.1.1. Lịch sử hình thành. .................................................................................24 2.1.2. Vị trí, chức năng của Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .....................................24 2.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .............................24 2.1.4. Sơ đồ tổ chức bộ máy của Sở Nội vụ .....................................................28 2.2. Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang...29 2.2.1. Thực trạng về số lượng ...........................................................................29 2.2.2. Thực trạng về chất lượng ........................................................................32 2.3. Thực trạng các hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .......................................................................................35 2.3.1. Tuyển dụng .............................................................................................35 2.3.2. Bố trí sử dụng công chức ........................................................................36 2.3.3. Đánh giá công chức ................................................................................38 2.5.4. Đào tạo và bồi dưỡng .............................................................................39 2.5.5. Chính sách đãi ngộ .................................................................................40 2.4. Đánh giá thực trạng chất lượng đội ngũ công chức và hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ công chức của Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang ...........................43 2.4.1. Những ưu điểm .......................................................................................43 2.4.2. Những hạn chế ........................................................................................44 2.4.3. Nguyên nhân hạn chế .............................................................................45 Chương 3. GIẢI PHÁP VÀ KHUYẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC TẠI SỞ NỘI VỤ TỈNH HÀ GIANG ........47 3.1. Những định hướng cơ bản nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .......................................................................................47 3.2. Các giải pháp nâng cao chất lượng công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang ..48 3.2.1. Hoàn thiện công tác tuyển dụng công chức, thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao ..........................................................................................................48 3.2.2. Đổi mới công tác bố trí, sắp xếp, sử dụng công chức ............................49 3.2.3. Thực hiện tốt công tác đánh giá chất lượng công chức ..........................50 3.2.4. Giải pháp về đào tạo, bồi dưỡng.............................................................54 3.2.5. Hoạt động đãi ngộ đội ngũ công chức ...................................................57 3.2.6. Các giải pháp khác nhằm nâng cao tinh thần và đạo đức, đẩy mạnh đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực trong đội ngũ công chức ............................58 3.3. Một số khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .......................................................................................59 3.3.1. Đề xuất với Bộ Nội vụ ............................................................................59 3.3.2. Với Ủy ban nhân dân tỉnh.......................................................................60 Tiểu kết Chương 3: ...........................................................................................61 KẾT LUẬN ..............................................................................................................62 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................63 DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU Sơ đồ 2.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy của Sở Nội vụ ......................................................28 Bảng 2.1. Số lượng CC làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang.................................29 Bảng 2.2. Cơ cấu công chức theo giới tính ...............................................................30 Bảng 2.3. Cơ cấu độ tuổi CC làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang........................31 Bảng 2.4 Trình độ chuyên môn của đội ngũ CC đang làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang giai đoạn 2015-2017 .......................................................................................32 Bảng 2.5: Trình độ lý luận chính trị của CC làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang 33 Bảng 2.6: Bảng tổng hợp trình độ quản lý nhà nước của công chức Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang ...................................................................................................................34 Bảng 2.7. Trình độ về tin học của CC đang làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang .34 Bảng 2.8. Trình độ về ngoại ngữ của CC đang làm việc tại Sở Nội Vụ tỉnh Hà Giang .........................................................................................................................34 Bảng 2.9. Bảng tổng hợp số công chức tăng giảm qua các năm...............................35 Bảng 2.10 Kết quả đánh giá, xếp loại đội ngũ công chức Sở Nội vụ qua các năm ..38 Bảng 2.11. Kết quả đào tạo bồi dưỡng của Sở Nội vụ Hà Giang .............................40 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CB Cán bộ CC Công chức CCHC Cải cách hành chính CNH-HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CP Chính phủ ĐT-BD Đào tạo- Bồi dưỡng HĐND Hội đồng nhân dân NĐ Nghị định QĐ Quyết định QLNN Quản lý nhà nước UBND Uỷ ban nhân dân PHẦN MỞ ĐẦU 1.Lý do chọn đề tài Đội ngũ cán bộ, công chức có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, hoạt động thi hành công vụ. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền nói riêng và hệ thống chính trị nói chung xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức. Vì vậy, việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức vững vàng về chính trị, có văn hóa, có đạo đức lối sống trong sạch, có năng lực để thực thi chức năng nhiệm vụ theo đúng pháp luật, bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và phục vụ nhân dân...là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng, Nhà nước và cả hệ thống chính trị. Đảng và nhà nước ta đã xác định công tác cán bộ là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định tới chất lượng và hiệu quả công việc, là khâu then chốt trong sự nghiệp cách mạng, là một trong những yếu tố quan trọng góp phần vào những thành công trong sự nghiệp đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Một trong sáu nhiệm vụ trọng tâm của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020 đó là nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức với số lượng phù hợp, chất lượng ngày càng nâng cao, cơ cấu hợp lý, có trình độ chuyên môn, có phẩm chất đạo đức tốt, có tinh thần trách nhiệm, không ngừng đổi mới, sáng tạo, đáp ứng yêu cầu và nhiệm vụ của thời kỳ công nghiệp hóa và hội nhập kinh tế quốc tế. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã xác định: Phát triển nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao là một khâu đột phá trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của đất nước. Điều đó càng khẳng định vai trò, sự cần thiêt của đội ngũ cán bộ công chức của mỗi cơ quan, đơn vị trước yêu cầu của sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước và trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế Hà Giang là một tỉnh miền núi phía bắc còn gặp nhiều khó khăn. Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế, việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực nói chung, đội ngũ công chức nói riêng, đáp ứng về phẩm chất và năng lực đảm đương nhiệm vụ, có tính kế thừa, phát triển, khắc phục những hạn chế, yếu kém của đội ngũ cán bộ, công chức 1 thời gian qua là vấn đề vô cùng cấp thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp bách. Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước đa ngành, đa lĩnh vực về công tác Nội vụ địa phương bao gồm: tổ chức bộ máy; biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước; cải cách hành chính; chính quyền địa phương; địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, cán bộ, công chức xã, phường; tổ chức hội, tổ chức phi Chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước; tôn giáo; thi đua - khen thưởng và công tác thanh niên. Xác định rõ đội ngũ công chức là nhân tố quan trọng quyết định đến hiệu quả thực thi công vụ tại các cơ quan hành chính nhà nước, em lựa chọn đề tài “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang” làm đề tài nghiên cứu khóa luận tốt nghiệp, với mong muốn thông qua đề tài này đánh giá thực trạng chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. Từ đó, đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu của địa phương đề ra. 2. Lịch sử nghiên cứu Chất lượng công chức là đề tài được nhiều học giả trong nước và ngoài nước quan tâm nghiên cứu. Ở nước ta, công chức và các vấn đề lên quan tới công chức đã được nghiên cứu và phân tích qua nhiều công trình, trong đó có một số nghiên cứu như: - Tác phẩm “Sửa đổi lề lối làm việc” (năm 1995), “Vấn đề cán bộ” (năm 1975) của chủ tịch Hồ Chí Minh. Hai tác phẩm trên đã bước đầu làm rõ các vấn đề liên quan đến công tác cán bộ và đề cập đến các vấn đề nâng cao hiệu quả làm việc trong cơ quan Nhà nước. Tài liệu này đến nay vẫn còn nguyên giá trị và làm kim chỉ nam cho các hoạt động lý luận và thực tiễn trong giải quyết các vấn đề về cán bộ, công chức ở Việt Nam. - Tác phẩm “Công chức và những vấn đề về đội ngũ công chức” của tác giả Tô Tử Hạ do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 1992, và tác phẩm “Công vụ, công chức Nhà nước” của tác giả Phạm Hồng Thái do NXB Tư pháp xuất bản năm 2004 cung cấp cơ sở lý luận tương đối đầy đủ các vấn đề liên quan đến công chức và định hướng các giải pháp về nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức nói chung. 2 - Nghiên cứu “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa – hiện đại hóa” của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm (đồng chủ biên) do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2001, “Đảng lãnh đạo xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước” của tác giả Trần Đình Thắng xuất bản năm 2013 đưa ra hệ thống các quan điểm của Đảng về nâng cao chất lượng đội ngũ công chức nước ta hiện nay, tạo cơ sở lý luận vững chắc cho việc đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Các nghiên cứu về cơ bản đã làm rõ được các vấn đề liên quan đến công vụ, công chức ở Việt Nam, làm tiền đề nghiên cứu chất lượng công chức hành chính. Đồng thời cung cấp các tư liệu làm cơ sở cho việc phân tích thực trạng chất lượng công chức hành chính thời gian qua. Có thể thấy rằng, các công trình nghiên cứu đã hệ thống hóa cơ bản đầy đủ các nội dung liên quan đến công chức hành chính. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu cụ thể về chất lượng công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. Kinh nghiệm thực tế cho thấy, nâng cao chất lượng công chức hành chính đang là một nhu cầu rất cần thiết của Sở Nội vụ nói riêng và chất lượng công chức của cả tỉnh nói chung nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, hạn chế tham nhũng, tiêu cực của công chức trong quá trình thi công công vụ. Do đó, em lựa chọn đề tài “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang” để đề xuất các giải pháp hiệu quả nâng cao chất lượng công chức nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của tỉnh hiện nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu Khóa luận nghiên cứu cơ sở lý luận của vấn đề chất lượng công chức; đánh giá thực trạng chất lượng đội ngũ công chức Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang, qua đó đưa ra những quan điểm, giải pháp để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, đóng góp vào công cuộc cải cách hành chính tại địa phương trong những năm tiếp theo. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nêu trên, khóa luận có những nhiệm vụ cụ thể sau đây: + Phân tích cơ sở lý luận về chất lượng đội ngũ công chức, hệ thống hóa 3 những quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về công chức; xây dựng khái niệm, nhiệm vụ, vị trí, vai trò và làm rõ những tiêu chí đánh giá, những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng công chức. + Khảo sát, phân tích đánh giá thực trạng chất lượng công chức tại Sở Nội vụ, trong đó nêu lên những thành tựu đạt được, những tồn tại, hạn chế cần khắc phục cũng như phân tích các nguyên nhân hạn chế đến chất lượng công chức tại Sở Nội vụ. + Đề xuất các phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang nhằm đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. 5.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Là những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến chất lượng đội ngũ công chức và các hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. - Phạm vi nghiên cứu: + Không gian nghiên cứu: Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang + Thời gian nghiên cứu: Nguồn số liệu để phân tích thực trạng được lấy trong giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2017 + Nội dung nghiên cứu: Chất lượng đội ngũ công chức làm việc tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang theo các tiêu chí đánh giá về chất lượng công chức bao gồm: trình độ, cơ cấu, kết quả công tác hàng năm, kĩ năng làm việc, sức khỏe, đạo đức công vụ và một số yếu tố khác có ảnh hưởng đến các tiêu chí đề ra. 6. Giả thuyết nghiên cứu Công tác nâng cao chất lượng công chức tại Sở Nội vụ đã đạt được nhiều chuyển biến tích cực. Trình độ công chức các phòng chuyên môn tại Sở ngày càng được nâng cao, tuy nhiên vẫn còn chiếm số ít, công chức làm việc vẫn chưa đúng với trình độ, chuyên môn, không làm đúng vị trí công việc của mình, trình độ tin học, ngoại ngữ và các kỹ năng mềm vẫn còn hạn chế. Vì vậy, đề tài khóa luận chủ yếu tập trung vào chính sách nâng cao chất lượng, thực trạng chất lượng công chức tại Sở và những giải pháp, phương hướng 4 giúp nâng cao chất lượng công chức trong thời gian tới. 7. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp quan sát: Qua thời gian đi thực tế tại Sở Nội vụ, em đã chủ động quan sát, nghe và tìm hiểu các vấn đề liên quan tới chất lượng công chức và hoạt động nâng cao chất lượng đội ngũ công chức để đáp ứng mục tiêu nghiên cứu. - Phương pháp thống kê: Thống kê các tài liệu từ các phòng, ban trực thuộc Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang.Thống kê những kiến thức từ các bài giảng, giáo trình, tài liệu từ các giảng viên trong và ngoài trường, thông tin trên internet và các bài khóa luận từ các năm trước. - Phương pháp phân tích, tổng hợp tài liệu: Tiến hành thu thập thông tin theo đối tượng và và mục tiêu nghiên cứu của bài khóa luận. Những thông tin bao gồm các văn bản, bài viết liên quan tới nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. Từ các số liệu, thông tin đã thu thập được, sử dụng phương pháp tổng hợp nhằm đưa ra được các nhận xét, đánh giá một cách khách quan nhất. - Phương pháp phỏng vấn: Để có những đánh giá chính xác về hoạt động nâng cao chất lượng cho đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang, em đã tiến hành phỏng vấn một số công chức lãnh đạo, chuyên viên Văn phòng Sở. Mục đích phỏng vấn là để lấy ý kiến về các vấn đề liên quan đến nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. - Phương pháp so sánh, đánh giá: So sánh số lượng, chất lượng công chức qua các năm để thấy sự chuyển biến tích cực về số lượng cũng như chất lượng công chức. 8. Kết cấu khóa luận Ngoài phần mở đầu và kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung khóa luận được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận chung về nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Chương 2: Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. Chương 3: Giải pháp và khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tại Sở Nội vụ tỉnh Hà Giang. 5 Chương1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Khái niệm công chức a) Khái niệm Công chức là thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã đưa ra các cách giải thích khác nhau về thuật ngữ công chức. Trên thế giới cũng có nhiều quan điểm khác nhau về công chức, phụ thuộc vào lịch sử phát triển, đặc điểm kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Nền công vụ truyền thống Pháp quy định về công chức khá rõ ràng. Điều 2 Chương II quy chế chung về công chức Nhà nước của Pháp năm 1994 xác định: “Công chức là người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan ngoại biên hoặc các công sở Nhà nước”. Trong những năm gần đây, một khái niệm khác được thừa nhận là: “Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công”. Theo cách hiểu này, công chức Pháp gồm 3 loại: Công chức hành chính Nhà nước, công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức trực thuộc các công sở tự quản. Ở Mỹ, tất cả các nhân viên trong bộ máy hành chính của chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị (còn gọi là công chức chính trị), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo luật hành chính, quan hệ này còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự. Luật Cộng hòa Liên bang Đức năm 1977 quy định: Các công chức Cộng hòa Liên bang Đức đều là những nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức văn hóa nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, gồm nhân viên, các tổ chức 6 công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, các công chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sỹ hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa,... [11,55]. Ở Canada, công chức là những người làm việc trong cơ quan nhà nước ở trung ương, nếu như làm việc tại cơ quan tự quản địa phương thì không phải công chức nhà nước (công chức địa phương), nhưng được hưởng một số các quy chế là công chức [11,57]. Ở Nhật Bản, quan niệm về công chức bao gồm cả công chức nhà nước trung ương và công chức địa phương, có nghĩa là cả những người làm việc trong chính quyền tự quản địa phương cũng là công chức. Công chức theo Luật công vụ năm 2006 của Trung Quốc chỉ những người thực hiện nhiệm vụ công theo luật định, là những người được tuyển dụng theo phân bổ biên chế trong bộ máy hành chính nhà nước, nhận lương và phúc lợi từ nguồn ngân sách nhà nước (điều 2). Theo đó, toàn bộ lực lượng lao động của chính phủ, Đảng, đại hội Đại biểu toàn dân, Hội nghị Hiệp thương Chính trị, các tổ chức tư pháp và kiểm sát, các tổ chức đảng phái dân chủ - tức là các tổ chức cả 8 đảng phái dân chủ dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc đều được gọi là công chức. Qua các nền hành chính ở một số nước trên, có thể thấy rằng, ở mỗi quốc gia đều xác định một phạm vi những người là công chức riêng. Tuy nhiên hầu hết công chức đều mang những đặc điểm chung là công dân nước đó, được tuyển dụng giữ một công việc thường xuyên trong cơ quan hành chính nhà nước, được bổ nhiệm vào một ngạch nhất định, làm việc trong công sở, chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, trong biên chế và hưởng lương từ Ngân sách Nhà nước. Ở nước ta, từ năm 1945 đến nay, quan niệm về công chức cũng được hình thành và phát triển liên tục theo tiến trình lịch sử, mỗi thời kì khác nhau lại có những quan niệm khác nhau về công chức. - Năm 1945, Cách mạng Tháng tám thành công cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa, một nhà nước kiểu mới, nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông Nam Á, chế độ công vụ mới được hình thành là chế độ phục vụ sự nghiệp cách mạng giải phóng dân tộc. - Trong hiến Pháp 1946, thuật ngữ công chức chưa được sử dụng mà thay vào đó là thuật ngữ nhân viên (ví dụ nhân viên Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành 7 chính) và thuật ngữ này còn được sử dụng để phân biệt các đối tượng khác nhau phục vụ tại các cơ quan nhà nước. - Ngày 20 tháng 5 năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh 76 về quy chế công chức Nhà nước Việt Nam Dân chủ Công hòa, trong đó quy định: “ Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước”. Có thể thấy quy chế công chức 1950 ra đời là một mốc lịch sử quan trọng đã đặt nề tảng pháp lý cho việc xây dựng chế độ công vụ phục vụ cách mạng phục vụ nhân dân, một nền chức nghiệp mà ở đó công chức là “công bộc” của dân. - Hiến pháp 1980, thuật ngữ cán bộ, công chức nhà nước bắt đầu được sử dụng chính thức, Điều 8 Hiến pháp quy định : “Cán bộ, viên chức nhà nước có nghĩa vụ tận tụy phục vụ nhân dân”. Như vậy, những người làm việc trong cơ quan nhà nước được gọi là cán bộ, viên chức trừ những đối tượng là công nhân. - Theo quy định tại định số 169/HĐBT năm 1991 quy định: Công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một công vụ thường xuyên trong các công sở nhà nước, được xếp vào ngạch công chức, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, Nghị định còn liệt kê những người không là công chức gồm: những người được bầu theo nhiệm kỳ giữ chức vụ trong cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; những người làm việc trong các tổ chức kinh tế nhà nước, sỹ quan, hạ quan, hạ sỹ quan trong quân đội nhân dân Việt Nam trong thời kỳ tại ngũ, những người đang trong thời kỳ tạm tuyển, hợp đồng. Tuy nhiên, trong nghị định này chưa đề cập đến những người làm việc trong quân đội nhân dân, công an nhân dân. - Năm 1998, Pháp lệnh cán bộ công chức được ban hành. Trong pháp lệnh này, cán bộ công chức vẫn được dùng chung trong một cụm từ mà chưa có sự phân biệt. Theo đó, cán bộ công chức được quy định trong pháp lệnh là công dân Việt Nam trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm: + Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; + Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thường xuyên, làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; + những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp 8 vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh, tiêu chuẩn riêng; + Thẩm phán tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; + Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp. - Năm 2003, Pháp lệnh được sửa đổi. Theo đó, công chức được chia ra thành bộ phận hưởng lương từ ngân sách nhà nước và bộ phận hưởng lương từ nguồn thu sự nghiệp. Đây là điểm khác biệt căn bản giữa pháp lệnh 2003 và 1998. Ở pháp lênh cán bộ công chức 2003 có sự cụ thể hơn trong viêc xác định đâu là cán bộ, công chức so với các quy định trước đó. Đồng thời đã có sự phân định giữa cán bộ, công chức so với viên chức, thực hiện về phân định giữa biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Ngoài ra, trong pháp lệnh có thêm quy định về cán bộ công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên pháp lệnh vẫn chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ và công chức nên dẫn đến những khó khăn trong quá trình xác định quyền và nghĩa vụ, cơ chế và quy định về tuyển dụng, quản lí, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỉ luật, chế độ tiền lương và chính sách đãi ngộ giữa cán bộ, công chức và viên chức. Khắc phục những mặt hạn chế của pháp lệnh, luật cán bộ, công chức năm 2008 ra đời. Tại điều 4, Luật cán bộ, công chức năm 2008 như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lí của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.”[5] 9 b) Phân loại công chức - Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân thành 3 loại: Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương; loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương; loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên. - Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân thành 2 loại: Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. - Ngoài ra có thể phân loại công chức theo cấp hành chính và ngạch công chức, gồm có: Công chức hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và công chức hành chính cấp xã. 1.1.2. Khái niệm chất lượng Chất lượng là một phạm trù phức tạp và hiện nay vẫn còn rất nhiều quan điểm khác nhau về chất lượng. Cùng với sự phát triển của quá trình sản xuất, khái niệm chất lượng cũng được xem xét trên nhiều khía cạnh khác nhau với nhiều chủ thể khác nhau. Trên thế giới, cũng có nhiều quan niệm về chất lượng như: - Theo tổ chức Quốc tế về Tiêu chuẩn hóa, trong tiêu chuẩn ISO: “Chất lượng là toàn bộ các đặc tính của một thực thể, tạo cho thực thể đó khả năng thỏa mãn các nhu cầu đã được công bố hay còn tiềm ẩn”. - Tổ chức tiêu chuẩn hóa Quốc tế định nghĩa chất lượng là : “Mức độ đáp ứng yêu cầu của một tập hợp các đặc tính vốn có”. Chất lượng của con người là một thực thể phức tạp. Chất lượng con người là tổng hợp các phẩm chất về sức khỏe, trí tuệ, chuyên môn nghiệp vụ kinh nghiệm, đạo đức, niềm tin, giao tiếp,... Tuy có nhiều quan điểm khác nhau về chất lượng nhưng vì cần tập trung nhiều nghiên cứu chất lượng công chức nên có thể hiểu “ Chất lượng là tổng thể các phẩm chất của con người như sức khỏe, đạo đức, trí tuệ, trình độ, kinh nghiệm, kỹ năng,... tạo nên giá trị của cá nhân, tập thể và được đánh giá thông qua các tiêu chí cụ thể”. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “chất lượng được hiểu ở nghĩa chung nhất là cái tạo nên phẩm chất, giá trị của một con người, sự vật, sự việc”.[15.144] 10 Theo một cách hiểu khác thì: “Chất lượng là một phạm trù triết học biểu thị những thuộc tính bản chất của sự vật, chỉ rõ nó là cái gì, tính ổn định tương đối của sự vật để phân biệt nó với sự vật khác. Chất lượng là đặc tính khách quan của sự vật, biểu hiện ra bên ngoài qua các thuộc tính. Nó là cái liên kết các thuộc tính của sự vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng thể, bao quát toàn bộ sự vật và không tách khỏi sự vật” [17]. Chất lượng công chức hành chính nhà nước được phản ánh thông qua các tiêu chuẩn trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, trình độ ngoại ngữ, tin học các kỹ năng, kinh nghiệm trong quản lý, thái độ chính trị, đạo đức, tình trạng sức khỏe của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ. Mỗi công chức không tồn tại một cách biệt lập mà phải được đặt trong một chính thể thống nhất của đội ngũ công chức. Vì vậy, quan niệm về chất lượng đội ngũ công chức phải được đặt trong mối quan hệ biện chứng giữa chất lượng của từng công chức với chất lượng của cả đội ngũ. Như vậy, chất lượng đội ngũ công chức là chất lượng của tập hợp công chức trong một tổ chức, địa phương. Đó chính là chất lượng lao động và tinh thần phục vụ nhân dân của đội ngũ công chức hành chính nhà nước trong thực thi công vụ. Chất lượng của đội ngũ công chức hành chính nhà nước thể hiện mối quan hệ phối hợp, hợp tác giữa các yếu tố, các thành viên cấu thành nên bản chất bên trong của đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Tóm lại, chất lượng của đội ngũ công chức bao gồm: - Chất lượng của từng công chức: Cụ thể là phẩm chất chính trị, đạo đức; trình độ năng lực và khả năng hoàn thành nhiệm vụ. Chất lượng của từng công chức là yếu tố cơ bản để tạo nên chất lượng của cả đội ngũ. - Chất lượng của cả đội ngũ với tính chất là một chỉnh thể, thể hiện ở cơ cấu đội ngũ được tổ chức khoa học, có tỷ lệ cân đối, hợp lý về số lượng và độ tuổi được phân bố trên cơ sở các địa phương, đơn vị và lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội. Như vậy, các yếu tố cấu thành chất lượng đội ngũ công chức không chỉ bao gồm một mặt, một khía cạnh nào đó, mà nó bao gồm cả hệ thống, được kết cấu như một chỉnh thể toàn diện từ chất lượng của từng cán bộ (là yếu tố cơ bản, tiên quyết nhất) cho đến cơ cấu số lượng nam, nữ, độ tuổi, thành phần của đội ngũ cùng với 11 việc bồi dưỡng, giáo dục, phân công, quản lý kiểm tra giám sát và thực hiện nghiêm các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền nhân dân. Để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa chất lượng với số lượng công chức, chỉ khi nào hai mặt này hài hòa, tác động hữu cơ với nhau thì mới tạo nên sức mạnh đồng bộ của cả đội ngũ. 1.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng công chức Tiêu chí đánh giá chất lượng công chức là các tiêu chuẩn cụ thể nhằm đo lường hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động công vụ của công chức hành chính thông qua các nội dung cụ thể như trình độ, kỹ năng, sức khỏe, đạo đức, kết quả công tác, tính chuyên nghiệp,... 1.2.1. Tiêu chí đánh giá về thể lực Thể lực là cơ sở nền tảng để phát triển trí tuệ, là phương tiện để truyền tải tri thức, trí tuệ của con người vào hoạt động thực tiễn. Tất cả công chức đều phải có sức khoẻ, dù làm công việc gì, ở đâu. Sức khoẻ là nền tảng quan trọng cho mọi hoạt động. Sức khoẻ của công chức là một tiêu chí quan trọng đánh giá chất lượng công chức. Sức khoẻ là trạng thái thoải mái về thể chất, tinh thần và xã hội, là tổng hoà nhiều yếu tố tạo nên chứ không chỉ không có bệnh tật hay thương tật. Hiện nay, Bộ Y tế quy định ba trạng thái sức khoẻ của người lao động nói chung và công chức nói riêng: loại A là loại có thể lực tốt, loại B là trung bình, loại C là yếu. Yêu cầu về sức khoẻ của công chức không chỉ là tiêu chuẩn bắt buộc khi tuyển dụng công chức mà còn là yêu cầu được duy trì trong cả cuộc đời công vụ của công chức. Công chức phải đảm bảo sức khoẻ mới có thể duy trì việc thực hiện công việc liên tục với áp lực cao. 1.2.2. Tiêu chí đánh giá về trí lực Trí lực: Trí lực được đánh giá qua - Trình độ giáo dục: Là điều kiện tiên quyết trong thực hiện các nhiệm vụ và tạo ra sản phẩm công việc. Trình độ là mức độ về sự hiểu biết, về kỹ năng được xác định hoặc đánh giá theo tiêu chuẩn nhất định nào đó thể hiện ở văn bằng chứng chỉ mà mỗi công chức nhận được thông qua quá trình học tập. Tiêu chuẩn về trình độ thường được sử dụng để xếp công chức vào hệ thống ngạch, bậc. Tiêu chuẩn về trình độ có sự khác nhau với từng ngành, từng ngạch công chức khác nhau. 12 - Năng lực thực hiện công việc: Là khả năng sử dụng kiến thức, kỹ năng và thái độ để thực hiện tốt công việc. Được thể hiện thông qua: + Đầu ra của công việc: là toàn bộ sản phẩm có thể đánh giá được về chất lượng, số lượng mà công chức đã thực hiện. Đây là tiêu chí quan trọng nhất vì nó liên quan trực tiếp tới việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của cơ quan. Mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan phụ thuộc chủ yếu vào số lượng, chất lượng công việc do công chức thực hiện. Tiêu chí này phản ánh mức độ hiệu lực, hiệu quả của từng cá nhân trong đội ngũ công chức khi sử dụng các nguồn lực sẵn có. Đầu ra của công việc được đánh giá theo 5 hướng: số lượng công việc người công chức hoàn thành; chất lượng của các công việc đã hoàn thành; tính hiệu quả của chi phí; tính kịp thời của từng công việc đã hoàn thành; thực hiện các quy định và chỉ thị hành chính. + Thái độ thực hiện công việc được thể hiện thông qua việc thực hiện nghiêm túc các quy định, tuân thủ mệnh lệnh cấp trên, khả năng chịu được áp lực cao, thích ứng với sự thay đổi trong công việc. - Kiến thức chuyên môn nghiệp vụ: Được thể hiện thông qua tỷ lệ công chức được đào tạo bài bản về quản lý nhà nước: việc đào tạo này khác với đào tạo nghề nghiệp ở chỗ nó trang bị cho công chức những kiến thức về nhà nước, pháp luật, quản lý nhà nước. - Tiêu chí đánh giá kỹ năng nghề nghiệp: Kỹ năng là khả năng vận dụng những kiến thức thu nhận được trong một lĩnh vực nào đó vào thực tế. Kỹ năng nghề nghiệp bao giờ cũng gắn với một hoạt động cụ thể ở một lĩnh vực cụ thể. Đây là sản phẩm của quá trình tư duy kết hợp với việc tích luỹ kinh nghiệm thông qua đào tạo, bồi dưỡng, rèn luyện, công tác. Kỹ năng nghề nghiệp là tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng công chức khi thực thi nhiệm vụ. Tuy nhiên, có những kỹ năng cần thiết cho mọi công chức và có những kỹ năng không thể thiếu đối với một nhóm công chức nhất định phụ thuộc vào tính chất công việc mà họ đảm nhận. Có thể chia thành các nhóm sau: + Nhóm kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ: Liên quan đến đề xuất, ban hành, thực hiện và kiểm tra các chính sách, các quyết định quản lý như kỹ năng thu thập, tổng hợp, phân tích và đánh giá thông tin; kỹ năng triển khai quyết định quản lý; kỹ 13 năng phối hợp; kỹ năng đánh giá dư luận. + Nhóm kỹ năng quản lý: Kỹ năng lập kế hoạch, kỹ năng tổ chức thực hiện, kỹ năng lãnh đạo, kỹ năng kiểm tra... + Nhóm kỹ năng cá nhân: Kỹ năng giao tiếp, kỹ năng làm việc nhóm, kỹ năng lắng nghe, kỹ năng thuyết phục, kỹ năng tiếp dân 1.2.3. Phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức - Phẩm chất chính trị: Phẩm chất chính trị của đội ngũ công chức thể hiện trước hết ở sự tin tưởng tuyệt đối đối với lý tưởng cách mạng, kiên định mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, kiên quyết đấu tranh bảo vệ quan điểm của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, không dao động trước những khó khăn, thử thách. Nghiêm chỉnh chấp hành đường lối, chỉ thị, nghị quyết của Đảng và pháp luật của Nhà nước, kiên quyết chống lại mọi lệch lạc, biểu hiện sai trái trong đời sống xã hội đi ngược với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Phẩm chất chính trị của cán bộ, công chức còn thể hiện thông qua thái độ phục vụ nhân dân, tinh thần gương mẫu trong công tác, tinh thần trách nhiệm đối với nhân dân. - Phẩm chất đạo đức: Đạo đức công vụ là đạo đức của người công chức, phản ánh mối quan hệ giữa công chức với công dân, tổ chức, đồng nghiệp trong hoạt động công vụ. Nó được xã hội đánh giá về hành vi thái độ, cách ứng xử của công chức khi thi hành công vụ. Đạo đức công chức thể hiện ở việc luôn gương mẫu, có lối sống lành mạnh, thực hiện cần, kiệm, liêm chính, chí công vô tư; không tham nhũng lãng phí, vụ lợi cá nhân, sinh hoạt bê tha, có tinh thần đấu tranh chống tham nhũng, quan hệ mật thiết với quần chúng nhân dân, sâu sát với công việc, không chạy theo vụ lợi, nói đi đôi với làm, có ý thức tổ chức kỷ luật và tinh thần tập thể, khiêm tốn, giản dị, trung thực... 1.2.4. Nhóm tiêu chí khác: Bên cạnh các chỉ tiêu đánh giá chất lượng công chức, còn có một số chỉ tiêu khác phản ánh chất lượng đội ngũ công chức như: Chỉ tiêu theo số lượng, cơ cấu 14