VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ DUNG CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƢỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN BỘ NỘI VỤ Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN KHÁNH ĐỨC HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Đề tài nghiên cứu “Chính sách Đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức từ thực tiễn Bộ Nội vụ” của luận văn này là kết quả nghiên cứu của riêng bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học PGS.TS. Trần Khánh Đức. Tôi xin cam đoan, kết quả nghiên cứu của công trình hoàn toàn là kết quả của cuộc điều tra xã hội học mà tôi đã tiến hành nghiên cứu trên thực tế, không có sự sao chép mà không trích nguồn tác giả. Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Học viên Nguyễn Thị Dung MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH ĐÀO 7 Chƣơng 1 TẠO, BỒI DƢỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1 Khái niệm cán bộ, công chức 7 1.2 Vấn đề về chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 12 1.3 Mục tiêu chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 15 1.4 Giải pháp, công cụ chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 16 1.5 Thể chế chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 20 1.6 Chủ thể chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 21 Những yếu tố tác động đến chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ 22 1.7 công chức THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƢỠNG CÁN 26 Chƣơng 2 BỘ, CÔNG CHỨC BỘ NỘI VỤ 2.1 Thông tin chung về Bộ Nội vụ 28 2.2 Thực trạng kết quả đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức của nước ta 30 Thực trạng kết quả chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Bộ 31 2.3 Nội vụ Thực trạng kết quả thực hiện chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, 50 2.4 công chức Bộ Nội vụ 2.5 Đánh giá chung chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 54 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI 61 Chƣơng 3 DƢỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 3.1 Phương hướng hoàn thiện chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. 61 Một số giải pháp hoàn thiện chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, 61 3.2 công chức. KẾT LUẬN 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO 75 PHỤ LỤC 79 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Tên chữ viết tắt Tên chữ viết nguyên bản CBCC Cán bộ, công chức CBCCVC Cán bộ, công chức, viên chức CCHC Cải cách hành chính CSC Chính sách công ĐTBD Đào tạo, bồi dưỡng ĐTBD CBCC Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức ĐTBD CBCCVC Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức HCNN Hành chính nhà nước QLNN Quản lý nhà nước XHCN Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) là bộ phận cấu thành của nguồn nhân lực Nhà nước, có vai trò rất quan trọng trong bộ máy hành chính nhà nước (HCNN). Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy HCNN phụ thuộc phần nhiều vào trình độ, năng lực và phẩm chất của đội ngũ CBCC nhà nước. Trong giai đoạn 2001 - 2010, Nhà nước đã xác định xây dựng đội ngũ CBCC hành chính là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cải cách hành chính (CCHC) với mục tiêu là “xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính có số lượng, cơ cấu phù hợp với yêu cầu thực tiễn từng bước tiến tới chuyên nghiệp, hiện đại, có phẩm chất đạo đức tốt, và năng lực thực thi công vụ, tận tụy phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước và phục vụ nhân dân” [39]. Để xây dựng được đội ngũ CBCC có đủ trình độ, năng lực và phẩm chất đạo đức đáp ứng yêu cầu sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước thì cần phải đào tạo, bồi dưỡng (ĐTBD) họ. ĐTBD trở thành một giải pháp, một nhiệm vụ tất yếu khách quan không thể thiếu được trong xây dựng đội ngũ CBCC. Xuất phát từ nhận thức đầy đủ vai trò, tầm quan trọng của công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức (ĐTBD CBCC) trong cải cách hành chính nhà nước, Nhà nước đã ban hành chính sách ĐTBD CBCC. Thực hiện Chính sách ĐTBD CBCC trong CCHC Nhà nước thời gian qua đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận về trình dộ, năng lực, phẩm chất đạo đức của CBCC đã được nâng cao, thực thi công vụ ngày một hiệu quả hơn, tinh thần, thái độ trong giải quyết các thủ tục hành chính giải quyết các yêu cầu của người dân được đề cao, phục vụ nhân dân ngày một tốt hơn, tuy nhiên trong thực hiện chính sách ĐTBD CBCC còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập ảnh hưởng trực tiếp đến mục tiêu của chính sách, các hạn chế bất cập một mặt do khâu tổ chức thực hiện chính sách mặt khác do bản thân chính sách ĐTBD CBCC còn có hạn chế, bất cập dẫn đến chất lượng ĐTBD CBCC không bảo đảm, không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ xây dựng đội ngũ CBCC. Vì vậy, trong thời gian tới cần phải tiếp tục nghiên cứu để đưa ra những giải pháp hoàn thiện chính sách. Dựa trên các văn bản pháp luật của Nhà nước, Bộ Nội vụ đã triển khai và tổ chức thực hiện chính sách ĐTBD CBCC, Luật cán bộ công chức, Nghị định 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng, Quyết định số 1 1374/QĐ-TTg ngày 12/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức giai đoạn 2011- 2015. Để triển khai các văn bản trên, Bộ Nội vụ đã ban hành Quyết định số 490/QĐ-BNV ngày 22/3/2016 về việc ban hành Quy chế đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức và người lao động của Bộ Nội vụ. Quy chế này đã và đang hỗ trợ các đơn vị trực thuộc Bộ Nội vụ dễ dàng triển khai trong việc áp dụng công tác ĐTBD, triển khai đúng người, đúng yêu cầu cả về nội dung cũng như đối tượng. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi không tránh khỏi những bất cập như cán bộ, công chức, viên chức (CBCCVC) vừa đi học vừa đi làm không đảm bảo được chất lượng học tập, nội dung và chất lượng đào tạo chưa cao, chương trình tài liệu còn lạc hậu chưa phù hợp với yêu cầu tực tế công việc. Từ các lý do nêu trên tác giả chọn đề tài “Chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ thực tiễn Bộ Nội vụ” làm luận văn thạc sĩ chính sách công với mong muốn được đóng góp những kiến nghị, đề xuất của mình vào hoàn thiện chính sách ĐTBD CBCC nói chung và ĐTBD CBCC của Bộ Nội vụ nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề Chính sách ĐTBD CBCC đã được rất nhiều tác giả trong nước nghiên cứu, phân tích, đánh giá, có thể liệt kê một số công trình tiêu biểu như sau: - TS. Thang Văn Phúc và PGS.TS. Nguyễn Minh Phương (2005), “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức” của (Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2005). - PGS.TS. Đỗ Phú Hải (2012), Những vấn đề cơ bản về chính sách công, Học viện Khoa học Xã hội. Nội dung bài viết nói về khái niệm, nội dung, quy trình, cách thức, đánh giá về chính sách công (CSC). - PGS.TS. Văn Tất Thu (2014), “Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ sau cách mạng tháng 8 đến nay” Tạp chí Quản lý nhà nước, số 01/2014. - PGS.TS. Văn Tất Thu (2016), “Vấn đề chính sách phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao” Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6/2016. - PGS.TS. Văn Tất Thu (2016), “Giải pháp chính sách phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao” Tạp chí Quản lý nhà nước, số 246/2016. - PGS.TS. Nguyễn Minh Phương, ThS. Trần Thị Hạnh (2014), “Hoàn thiện quy phạm pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức” Tạp chí 2 Tổ chức nhà nước, số 10/2014. Nội dung bài viết đã chỉ ra một số bất cập và hướng hoàn thiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt ĐTBD CBCCVC. - ThS. Nguyễn Thị La, Học viện Hành chính quốc gia (2015), “Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức trong quá trình Cải cách Hành chính” (theo www.tapchicongsan.org.vn ngày 04/9/2015). Tác giả đã nghiên cứu về ĐTBD CBCC trong quá trình cải cách hành chính (CCHC) của nước ta trong giai đoạn hiện nay. - TS. Vũ Anh Tuấn, Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực III “Một số vấn đề chính sách công ở Việt Nam hiện nay” Tạp chí tổ chức nhà nước, số 6/2012. Tác giả đã đưa ra một số vấn đề trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả của các hoạt động hoạch định và thực thi chính CSC ở nước ta trong giai đoạn hiện nay và trong thời gian tới. - PGS.TS. Ngô Thành Can, Học viện Hành chính quốc gia “Nâng cao hiệu quả đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 5/2008. Tác giả đã nghiên cứu về các giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác ĐTBD CBCC trong nền công vụ của nước ta hiện nay. - Nguyễn Xuân Hội (2015), “Chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ thực tiễn Huyện Thanh Oai, TP Hà Nội”, Luận văn thạc sĩ chính sách công, Học viện Khoa học Xã hội, Luận văn đề cập đến quá trình ĐTBD, thực trạng và giải pháp ĐTBD cho CBCC tại Huyện Thanh Oai, Thành phố Hà Nội. - TS. Vũ Thanh Xuân, Trường ĐTBD CBCC (2015), “Cải cách quy trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhằm nâng cao năng lực thực thi công vụ” (theo tcnn.vn ngày 31/12/2015). Tác giả đã làm rõ quan điểm, quy trình về ĐTBD CBCC, thực hiện cải cách trong ĐTBD CBCC nhằm nâng cao hiệu quả ĐTBD và năng lực thực thi công vụ cho CBCC. - TS. Vũ Thanh Xuân (2013), “Xây dựng đội ngũ giảng viên các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng của Bộ Nội vụ góp phần thực hiện các mục tiêu theo Quyết định 1734/QĐ-TTg ngày 12/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ”, Tạp chí Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ, số 3/2013. - PGS.TS. Trần Khánh Đức (2004), “Quản lý và kiểm định chất lượng đào tạo nhân lực theo ISO & TQM”, NXB Giáo dục. Tác phẩm đã nêu tầm quan trọng 3 của quản lý chất lượng đào tạo, đưa ra các chỉ số và chuẩn trong đào tạo, phương thức đánh giá, quản lý chất lượng, mô hình quản lý chất lượng cần phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. - TS. Lại Đức Vượng (2008), “Các giải pháp nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu quản lý công mới và hội nhập kinh tế quốc tế”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Nội vụ. Theo tác giả chất lượng ĐTBD CBCC hành chính có thể được xác định bằng đánh giá kết quả công tác quản lý và công tác tổ chức ĐTBD. - PGS.TS. Nguyễn Trọng Điều (2001), “Nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước”, Tạp chí Cộng sản, số 16/2001. Bài viết đã làm sáng tỏ nhiều vấn đề về lý luận, thực tiễn và đưa ra các giải pháp của việc nâng cao chất lượng ĐTBD CBCC nhà nước. - TS. Nguyễn Ngọc Vân (2011), “Nghiên cứu, xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức”. Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Nội vụ, năm 2011 - Bộ Nội vụ (2016), Báo cáo số 2303/BC-BNV ngày 23/5/2016 báo cáo kết quả 5 năm thực hiện Quyết định số 1374/QĐ-BNV và triển khai Quyết định số 163/QĐ-TTg ngày 25/01/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án ĐTBD CBCCVC giai đoạn 2016 - 2025 Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập và phân tích khá toàn diện về hệ thống quan điểm, cơ sở lý luận và thực tiễn công tác ĐTBD CBCC và chính sách ĐTBD CBCC trong bối cảnh đổi mới cơ chế quản lý nhà nước và cải cách nền hành chính và công vụ quốc gia. Tuy nhiên chưa có công trình, luận văn nghiên cứu sâu về chính sách ĐTBD CBCC từ thực tiễn của Bộ Nội vụ 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách ĐTBD CBCC; để có cơ sở khoa học đánh giá thực trạng chính sách và thực trạng thực hiện chính sách ĐTBD CBCC ở Bộ Nội vụ và đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách ĐTBD CBCC 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu 4 - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách ĐTBDCBCC; - Tổng hợp đánh giá thực trạng chính sách và thực trạng thực hiện chính sách ĐTBD CBCC tại Bộ Nội vụ, chỉ rõ ưu điểm, hạn chế bất cập; nguyên nhân của các hạn chế bất cập. - Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách ĐTBD CBCC. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là: chính sách ĐTBD CBCC 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu là: chính sách ĐTBD CBCC tại Bộ Nội vụ giai đoạn 2011 đến nay và đưa ra các giải pháp hoàn thiện chính sách trong thời gian tới. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, đồng thời đứng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật; yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân. Luận văn sử dụng phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và triệt để vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công. Tiếp cận chu trình chính sách từ hoạch định, xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được áp dụng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách công chuyên ngành. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập thông tin: phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, luật, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ, ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan, tham khảo một số báo hình, báo viết, tạp chí qua interner và một số tài liệu tham khảo khác. - Phương pháp so sánh, phân tích và tổng hợp. - Phương pháp đánh giá: đánh giá trong quá trình ĐTBD CBCC giai đoạn từ 5 2011 đến nay, thực trạng, nguyên nhân, những vấn đề khó khăn và đưa ra các giải pháp hoàn thiện nâng cao công tác ĐTBD CBCC tại Bộ Nội vụ. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1.Ý nghĩa lý luận - Các kết luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung, hoàn thiện những vấn đề lý luận về chính sách công nói chung, chính sách ĐTBD CBCC ở nước ta nói riêng, góp phần cung cấp thêm cơ sở cho Bộ Nội vụ nhằm hoàn thiện chính sách ĐTBD CBCC. - Tài liệu tham khảo cho các học viên và các cơ sở ĐTBD CBCC. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Qua thực tiễn nghiên cứu chính sách ĐTBD CBCC chỉ ra những khó khăn, hạn chế trong hoạch định và thực thi chính sách, đồng thời kết quả nghiên cứu giúp Bộ Nội vụ có cơ sở khoa học và thực tiễn để vận dụng, điều chỉnh chính sách và tổ chức thực hiện chính sách đáp ứng yêu cầu của Bộ Nội vụ trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có bố cục gồm 3 chương sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Chương 2: Thực trạng chính sách và thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tại Bộ Nội vụ. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƢỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1. Khái niệm cán bộ, công chức 1.1.1. Khái niệm cán bộ Từ trước tới nay việc nghiên cứu, phân tích một cách rành mạch khái niệm cán bộ còn ít hoặc có đề cập đến thì các ý kiến lại không đồng nhất. Luật cán bộ, công chức năm 2008 chỉ rõ: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [34]. Trong cuốn từ điển Tiếng Việt xuất bản năm 1997, cán bộ được định nghĩa là: người làm công tác nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước, Đảng và đoàn thể; là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người không có chức vụ [49]. Cán bộ ở đây được hiểu theo 2 cách: thứ nhất, là những người làm công tác nghiệp vụ chuyên môn không chỉ trong cơ quan nhà nước mà còn trong cả hệ thống chính trị. Bộ phận cán bộ có nghiệp vụ chuyên môn ở đây được phát triển thông qua con đường đào tạo từ nhà trường; thứ hai, cán bộ là người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức của hệ thống chính trị. Đây chính là đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý. Bộ phận cán bộ này được hình thành thông qua việc bầu cử dân chủ, đề bạt, bổ nhiệm. Cán bộ lãnh đạo là những người đứng đầu, phụ trách một tổ chức, một đơn vị nào đó. Họ có trách nhiệm đề ra phương hướng hoặc chủ trương, quy định quan trọng, có tính chiến lược về đơn vị mình. Họ là người điều hành, chỉ đạo bằng quyền hành qua các mệnh lệnh. Cán bộ lãnh đạo còn là người điều chỉnh những chính sách cho phù hợp với sự thay đổi của hoàn cảnh khách quan. Cán bộ lãnh đạo 7 được phân làm nhiều cấp; cấp tỉnh và cấp huyện. Cán bộ lãnh đạo của các cấp khác nhau thì chịu tác động ảnh hưởng cũng khác nhau. Cán bộ quản lý là người mà hoạt động nghề nghiệp của họ chủ yếu gắn với việc thực hiện chức năng quản lý; là người điều hành, hướng dẫn và tổ chức thực hiện những quyết định của cán bộ lãnh đạo. Họ được trao quyền đánh giá một cách độc lập, chỉ đạo hoạt động công việc của người khác hay của một đơn vị, tổ chức hoặc một khâu trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Cán bộ quản lý phải hội tụ đầy đủ những ưu điểm như giỏi chuyên môn, nghiệp vụ, có phẩm chất tốt, có năng lực điều hành, có khả năng tổ chức công việc và gắn kết cộng đồng. Cả hai chức danh cán bộ lãnh đạo và cán bộ quản lý đều đòi hỏi phải có phẩm chất chính trị, phẩm chất cá nhân và phẩm chất năng lực thực thi nhiệm vụ. Như vậy, cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ, vai trò và cương vị trong một tổ chức, có tác động và ảnh hưởng đến hoạt động của tổ chức và chịu trách nhiệm lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần định hướng sự phát triển của tổ chức. 1.1.2. Khái niệm công chức Theo Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [34]. Công chức, là một khái niệm chung được sử dụng tương đối phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những người được tuyển dụng và làm việc trong các cơ quan nhà nước. Nội dung của khái niệm này phụ thuộc nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, chế độ chính trị, nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ 8 thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước. Một số nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành pháp luật. Trong khi đó, một số nước lại có quan niệm rộng hơn khi cho rằng, công chức không chỉ bao gồm những người thực hiện trực tiếp các hoạt động quản lý nhà nước (QLNN), hoạt động công quyền mà còn bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan dịch vụ có tính chất công cộng. Song có một điểm chung là các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy HCNN. Các tổ chức hoạt động chính trị hay hoạt động doanh nghiệp không phải là công chức nhà nước. Như vậy, có thể hiểu công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong biên chế giữ một nhiệm vụ thường xuyên của bộ máy nhà nước. 1.1.3. Khái niệm đào tạo Theo Từ điển tiếng Việt của Trung tâm từ điển học, Nhà xuất bản Đà Nẵng, 2009, thì “đào tạo có nghĩa là quá trình làm con người trở nên có năng lực, có khả năng làm việc theo những tiêu chuẩn nhất định” [48]. Như vậy, theo định nghĩa này, đào tạo là một quá trình tác động tới năng lực, khả năng của con người, để giúp cho người đó đạt được những tiêu chuẩn định trước. Nghị định số 18/2010/NĐ-CP về ĐTBDCC đưa ra khái niệm: “đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học” [23]. Với khái niệm này, quá trình đào tạo gắn liền với thời gian đào tạo tại trường học qua từng cấp học, bậc học. Từ đó, có thể thống nhất khái niệm về đào tạo như sau: đào tạo là quá trình truyền tải, trang bị cho con người những kiến thức, kỹ năng, thái độ, phẩm chất đạo đức nghề nghiệp để họ có thể tự tạo được việc làm hoặc làm việc trong những ngành nghề nhất định. 1.1.4. Khái niệm bồi dưỡng Nghị định số 18/2010/NĐ-CP về ĐTBD CBCC đưa ra khái niệm rất rõ: “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc” [23]. Ở khái niệm này, chỉ ra hoạt động bồi dưỡng gắn liền với trang bị, cập nhật, nâng 9 cao kiến thức, kỹ năng vận dụng những kiến thức chung nhất ở một môi trường công việc cụ thể. UNESCO định nghĩa: Bồi dưỡng có ý nghĩa nâng cao trình độ nghề nghiệp. Quá trình này chỉ diễn ra khi cá nhân và tổ chức có nhu cầu nâng cao kiến thức hoặc kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ của bản thân nhằm đáp ứng nhu cầu lao động nghề nghiệp. Vì vậy, bồi dưỡng được hiểu là hoạt động dựa trên những cái đã có sẵn của một cá nhân để làm tăng năng lực, trình độ, phẩm chất của cá nhân đó thông qua việc cập nhật, bổ sung những kiến thức mới phù hợp với thực tiễn và yêu cầu công việc thực tế. Như vậy, bồi dưỡng là quá trình trang bị, cập nhật những tri thức mới, kinh nghiệm thực tiễn và phẩm chất nghề nghiệp nhằm giúp cho người lao động hoàn thiện những kỹ năng để hoàn thành tốt chức trách, nhiệm vụ được giao nhằm phục vụ cho sự phát triển hoạt động của tổ chức. 1.1.5. Khái niệm đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức ĐTBD CBCC ở Việt Nam hiện nay giữ vai trò quan trọng hết sức quan trọng, để thực hiện công tác ĐTBD CBCC. CBCC là lực lượng quyết định sự phát triển của đất nước. Đây là chủ thể đề ra mục tiêu, hoạch định và thực hiện chính sách. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ yêu cầu CBCC không ngừng nâng cao kiến thức, trình độ hiểu biết cho bản thân. Để đáp ứng được yêu cầu này thì công tác ĐTBD CBCC đóng vai trò phát triển kinh tế - xã hội. Để xây dựng được đội ngũ CBCC có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, năng lực, chuyên nghiệp, tận tụy phục vụ nhân dân thì cần phải có các hình thức ĐTBD phù hợp, hiệu quả để xây dựng được đội ngũ CBCC thực sự có năng lực, giải quyết các vấn đề được giao trên nguyên tắc hiệu quả và chất lượng. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành TW Đảng khóa VIII đã xác định: “Xây dựng đội ngũ CBCC có phẩm chất và năng lực là yếu tố quyết định chất lượng của bộ máy nhà nước”. Đối với công tác ĐTBD, Nghị quyết đã xác định rõ: “đối với CBCC nhà nước cần phải được ĐTBD kiến thức toàn diện, trước hết về đường lối chính trị, QLNN, quản lý kinh tế - xã hội” [2]. 10 Đại hội IX của Đảng xác định tiếp tục đổi mới công tác cán bộ: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, trước hết là cán bộ lãnh đạo và quản lý ở các cấp, vững vàng về chính trị, gương mẫu về đạo đức, trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và năng lực hoạt động thực tiễn, gắn bó với nhân dân. Có cơ chế và chính sách phát hiện, tuyển chọn, ĐTBD cán bộ; trọng dụng những người có đức, có tài”. Đại hội đã chỉ ra: “Xây dựng, chỉnh đốn các học viện, trường, trung tâm chính trị, nâng cao chất lượng hiệu quả ĐTBD cán bộ, trước hết đối với cán bộ lãnh đạo và quản lý các cấp chống các biểu hiện tiêu cực trong giảng dạy và học tập” và cần phải “Có chương trình, kế hoạch đào tạo, đào tạo lại và bồi dưỡng thường xuyên CBCC nhà nước”[4]. Vì vậy, ĐTBD CBCC là một quá trình truyền thụ kiến thức, kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ dưới nhiều hình thức khác nhau nhằm giúp cho CBCC đáp ứng yêu cầu giải quyết công việc được các cơ quan nhà nước giao. 1.1.6. Khái niệm về chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Chính sách là công cụ quản lý nhà nước góp phần thực hiện để đạt được mục tiêu mong muốn và chúng ta có thể hiểu chính sách là tập hợp các quyết định, giải pháp của các nhà quản lý nhằm tác động đến đối tượng thực thi chính sách để thực hiện mục tiêu đề ra. Có nhiều quan niệm về chính sách công, tuy nhiên theo định nghĩa của PGS.TS Đỗ Phú Hải, 2012, (CSC) được hiểu như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể với các giải pháp công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định” [30] .Vì vậy CSC là một công cụ quản lý của nhà nước thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách nhằm đạt được mục tiêu vai trò quản lý của Nhà nước. Ở nước ta, CSC là do Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đề ra. Chủ thể ban hành CSC là các cơ quan lập pháp, hành pháp của Nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Ngành, địa phương và được thể hiện thông qua các văn bản: Hiến pháp, Luật, Nghị định, Quyết định, Thông tư. Mục tiêu của CSC là cụ thể hóa đường lối, chính sách của Đảng, phát triển kinh tế - xã hội nhằm phục vụ lợi ích của người dân. Quy trình xây dựng, quản lý chính sách gồm các bước như sau: 11 - Xác định vấn đề: Nghiên cứu lý thuyết, thực tiễn, dự đoán, ước tính rủi ro đề xuất lựa chọn các giải pháp. - Xây dựng chính sách: Soạn thảo chính sách, xác định đối tượng hưởng thụ, tham mưu các bên liên quan, các chủ trương, giải pháp và mục đích của chính sách. - Ban hành chính sách: Chỉnh sửa, ban hành, dự báo được phản ứng của xã hội, phải đảm bảo điều kiện để thực hiện chính sách, thông tin tuyên truyền, hỗ trợ thực hiện, lựa chọn hoàn cảnh để ban hành chính sách. - Phân tích chính sách: Tổ chức điều tra, phân tích tính phù hợp, khoa học, điểm mạnh, điểm yếu, đối tượng chịu tác động và đề xuất các giải pháp. - Đánh giá chính sách: Đánh giá quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện, đối tượng chịu tác động. Từ quan niệm chung về CSC và quan niệm về ĐTBD ở trên, có thể đưa ra định nghĩa như sau: Chính sách ĐTBD CBCC là tập hợp các quyết định, chính trị có liên quan với nhau của Nhà nước với mục tiêu, giải pháp, công cụ nhằm xây dựng đội ngũ CBCC có đủ trình độ, năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng và phát triển đất nước. Nói một cách cụ thể và rộng hơn chính sách ĐTBD CBCC là kết quả cụ thể hóa chủ trương, quan điểm của Đảng thành các quyết định, tập hợp các quyết định với mục tiêu, giải pháp công cụ nhằm ĐTBD nâng cao trình độ, năng lực, chuyên môn, phẩm chất đạo đức nghề nghiệp đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. 1.2. Vấn đề về chính sách đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức ĐTBD CBCC trở thành vấn đề chính sách được luận giải bởi các lý do sau: Thứ nhất, về mặt pháp lý CBCC, là những người làm việc cho Nhà nước có nghĩa vụ và quyền theo quy định trong luật CBCC năm 2008, cụ thể như có nghĩa vụ: “Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân; liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Pháp luật của Nhà nước”. “Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao” [34]. Đồng thời CBCC 12 cũng có các quyền tương ứng với nghĩa vụ, nhiệm vụ được giao. Trong đó có quyền “được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ; được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ” [34]. Đây chính là chính sách của Nhà nước đối với CBCC Nhà nước, những người làm việc cho Nhà nước. Và việc Nhà nước bảo đảm cho công chức có quyền được ĐTBD nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ là bổn phận và nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước đối với CBCC. Nhà nước muốn và yêu cầu CBCC phải trung thành với Nhà nước, tôn trọng và tận tụy với nhân dân, chấp hành nghiêm chỉnh chính sách, pháp luật của Nhà nước thì Nhà nước phải có chính sách đối xử với CBCC một cách thích hợp và đúng mực. Thứ hai, do vai trò, tầm quan trọng của CBCC, của đội ngũ CBCC trong sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung, của hệ thống chính trị nói riêng xét cho cùng được quyết định bởi năng lực, phẩm chất, hiệu quả công tác của đội ngũ CBCC. Chính đội ngũ CBCC, nhất là công chức lãnh đạo quản lý là lực lượng tham mưu cho Đảng và Chính phủ trong hoạch định xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Thứ ba, để có được đội ngũ CBCC có đủ trình độ, năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ xây dựng và phát triển đất nước xây dựng Nhà nước phải đặc biệt quan tâm đến công tác ĐTBD họ. Nhà nước phải có thái độ quan điểm đúng về công tác ĐTCBCC. Nói cách khác, Nhà nước phải có chính sách ĐTBD CBCC hợp lý, đủ mạnh. Nếu không có chính sách ĐTBD CBCC một cách đúng đắn, hợp lý và đủ mạnh khó có thể đào tạo, xây dựng được đội ngũ CBCC có đủ trình độ, năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ xây dựng và phát triển đất nước. Thứ tư, là mỗi giai đoạn cách mạng, mỗi giai đoạn xây dựng và phát triển đất nước cần phải có một đội ngũ CBCC tương thích, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của giai đoạn đó. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có thái độ, quan điểm, cách xử sự đối với công tác ĐTBD CBCC phù hợp với giai đoạn đó. Chính sách ĐTBD CBCC không phải là cái nhất thành bất biến, nghiên cứu bổ sung, hoàn chỉnh hay ban hành mới chính sách về ĐTBD CBCC là tất yếu khách quan, là nhiệm vụ thường xuyên trong xây dựng đội ngũ CBCC. 13 Thứ năm, thực tế hiện nay chất lượng ĐTBD CBCC còn nhiều bất cập, hạn chế. Một trong các nguyên nhân của hạn chế, bất cập đó là do chưa có chính sách ĐTBD CBCC hợp lý và đủ mạnh. Do đó, không có cách nào khác cần phải đổi mới hoàn thiện chính sách ĐTBD xây dựng đội ngũ CBCC. Thứ sáu, ngày nay trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nền kinh tế thị trường mở cửa hội nhập quốc tế. Nhiệm vụ quan trọng và cấp bách đặt ra là cần phải khẩn trương đào tạo, xây dựng nguồn nhân lực có chất lượng cao trong đó có đội ngũ CBCC nhà nước đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đặt ra. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định “Phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực có chất lượng cao” [28] là một trong ba đột phá chiến lược trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020. Để thực hiện khâu đột phá chiến lược này đương nhiên phải có quyết sách hay chính sách đúng và đủ mạnh về công tác ĐTBD nguồn nhân lực có chất lượng cao trong đội ngũ CBCC lãnh đạo quản lý. Thứ bảy, vấn đề ĐTBD CBCC trở thành quan trọng, bức xúc và cấp bách đặt ra hiện nay ngoài tình trạng do các hạn chế, bất cập hiện nay của đội ngũ CBCC, do yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng đội ngũ CBCC đặt ra ngày một cao, ngày một nặng nề, còn do yếu tố cạnh tranh quyết liệt về nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao giữa các nước trong khu vực và trên thế giới, giữa khu vực công và khu vực tư, trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường và mở rộng hội nhập quốc tế. Nếu không có các giải pháp hữu hiệu, hợp lý để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác ĐTBD CBCC chúng ta khó có thể xây dựng được đội ngũ CBCC như mục tiêu đề ra trong điều kiện cạnh tranh quyết liệt nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao. Thứ tám, chất lượng, hiệu quả ĐTBD CBCC phụ thuộc vào nội dung, chương trình, hình thức, phương pháp ĐTBD CBCC; phụ thuộc vào trình độ, năng lực của đội ngũ giảng viên làm công tác ĐTBD CBCC. Để công tác này đạt được mục tiêu, yêu cầu đặt ra Nhà nước phải có chính sách đầu tư kinh phí, thời gian... Vấn đề ĐTBD CBCC chỉ có thể giải quyết thành công bằng chính sách của Nhà nước. 14 Tóm lại, từ các phân tích nêu trên cho thấy ĐTBD CBCC thực sự trở thành vấn đề chính sách, và vấn đề này chỉ có thể giải quyết thành công bằng chính sách của Nhà nước. 1.3. Mục tiêu chính sách đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức Mục tiêu của CSC nói chung là cái đích chủ thể chính sách hướng tới để giải quyết nhằm đạt được kết quả xác định mục tiêu chung của chính sách ĐTBD CBCC nhằm xây dựng đội ngũ CBCC có đủ trình độ, phẩm chất và đạo đức nghề nghiệp đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Thực hiện nhiệm vụ do Thủ tướng Chính phủ giao, Bộ Nội vụ đã tổ chức Hội nghị tổng kết 5 năm thực hiện Quyết định số 40/2006/QĐ-TTg và triển khai Quyết định số 1374/QĐ-TTg. Hội nghị đã thống nhất 5 nhiệm vụ, giải pháp triển khai, thực hiện Quyết định số 1374/QĐ-TTg, bao gồm: Một là, các Bộ, ngành và địa phương khẩn trương xây dựng và ban hành Kế hoạch ĐTBD CBCC giai đoạn 2011 - 2015. Kế hoạch cần xác định các mục tiêu và giải pháp cụ thể, khả thi để triển khai, hoàn thành tốt mục tiêu đề ra. Hai là, tiến hành ngay việc biên soạn mới hệ thống chương trình ĐTBD CBCC, bảo đảm không trùng lặp và sát với yêu cầu nhiệm vụ của CBCC. Ba là, Bộ, ngành, địa phương đẩy mạnh việc biên soạn các chương trình bồi dưỡng theo nhu cầu công việc, vị trí việc làm được. Đây là giải pháp quan trọng nhằm đổi mới và nâng cao chất lượng ĐTBD CBCC giai đoạn 2011 - 2015. Bốn là, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành Nghị định của Chính phủ quy định về trường của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, tạo hành lang pháp lý và điều kiện thuận lợi để tổ chức các hoạt động ĐTBD. Năm là, tổ chức xây dựng và đưa vào sử dụng bộ chỉ số đánh giá chất lượng ĐTBD, làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp, hoạt động nâng cao chất lượng ĐTBD. Mục tiêu cụ thể chính sách ĐTBD CBCC là góp phần xây dựng đội ngũ CBCC chuyên nghiệp, vững vàng về chính trị, tinh thông nghiệp vụ, có đủ năng lực phẩm chất đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng và phát triển đất nước. 15 Bên cạnh mục tiêu trên, việc định hướng để trang bị, phát triển tri thức, nâng cao khả năng làm việc sáng tạo, khả năng độc lập và khả năng làm việc tập thể, khả năng tư duy khoa học của CBCC thì ĐTBD CBCC thông qua việc bồi dưỡng, trang bị các kỹ năng cần thiết cho họ. Không có phương pháp làm việc khoa học và khả năng thích ứng thì người học không thể đáp ứng được các tiêu chí của nguồn nhân lực đảm bảo yêu cầu phát triển. Để có được nguồn nhân lực đảm bảo yêu cầu khả năng đáp ứng với sự thay đổi nhanh của môi trường làm việc trong nước và quốc tế là vấn đề rất quan trọng. Đây là điều kiện và cơ sở vững chắc cho hoạt động sáng tạo của CBCC, nâng cao sự ảnh hưởng và vai trò của CBCC đối với quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN của đất nước, địa phương, ngành, cơ quan, đơn vị cũng như đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ của mỗi chức danh, ngạch công chức. Để chính sách ĐTBD CBCC đạt kết quả thì phải dựa trên các nguyên tắc sau: - ĐTBD phải căn cứ vào vị trí việc làm, tiêu chuẩn của ngạch công chức, chức vụ lãnh đạo, quản lý và nhu cầu xây dựng phát triển nguồn nhân lực của tổ chức đó. - Bảo đảm tính tự chủ của cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng CBCC. - Đảm bảo yêu cầu thực tế của đơn vị và như cầu công việc. - Phối kết hợp và cơ chế cạnh tranh trong tổ chức ĐTBD. - Bảo đảm quyền và nghĩa vụ, công bằng của CBCC được tham gia ĐTBD. - Đề cao vai trò tự học và quyền của CBCC trong việc lựa chọn chương trình ĐTBD theo vị trí việc làm. - Bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả trong công tác ĐTBD. 1.4. Giải pháp, công cụ chính sách đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức 1.4.1. Giải pháp chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Giải pháp chính sách công nói chung, giải pháp ĐTBD CBCC nói riêng là cách thức chủ thể chính sách sử dụng tác động đến đối tượng chính sách để đạt được mục tiêu chính sách. Giải pháp chính sách ĐTBD CBCC là cách thức Nhà nước sử dụng để tác động đến công tác ĐTBD góp phần xây dựng đội ngũ CBCC chuyên nghiệp vững vàng về chính trị, tinh thông nghiệp vụ có đủ năng lực xây 16