BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HUY CHÍ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62.34.82.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2016 CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Công trình được hoàn thành tại Học viện Hành chính Quốc gia 1. Nguyễn Huy Chí (2011), Tăng cường quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước, Tạp Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Trang Thị Tuyết 2. PGS.TS Lê Hùng Sơn chí Quản lý nhà nước số 186 Tháng 7 năm 2011, tr 43-44 2. Nguyễn Huy Chí (2011), Thực hiện quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 10 năm 2011, tr 47-48 Phản biện 1: ................................................................................................ 3. Nguyễn Huy Chí (2016), Thực trạng về môi trường đầu tư và tác động đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam, Tạp Phản biện 2: ................................................................................................ chí Kinh tế Châu Á – Thái Bình Dương số 465 – Tháng 3 năm Phản biện 3:…. ................................................................................................ 2016, tr. 21-24. 4. Nguyễn Huy Chí (2016), Thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế Châu Á – Thái Bình Dương số kỳ 2 – Tháng 4 năm 2016; tr.34-36. Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại Học viện Hành chính Quốc gia. Vào hồi……giờ……phút, ngày….. tháng……năm…….. Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Học Viện Hành chính Quốc gia - Thư viện Quốc gia KẾT LUẬN PHẦN MỞ ĐẦU 1. Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB bằng vốn NSNN phụ 1. Tính cấp thiết của đề tài thuộc vào điều kiện tự nhiên, lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội trình Đầu tư XDCB là hoạt động có vai trò quyết định trong việc độ, quy mô của vốn đầu tư... Nhưng điều quan trọng là hiệu quả của tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, là nhân tố quan trọng QLNN đối với đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước phụ làm thay đổi chuyển dịch cơ cấu kinh tế của một quốc gia, thúc đẩy thuộc nhiều vào các yếu tố chủ quan của những tổ chức, cá nhân sự tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước theo hướng CNH - tham gia vào bộ máy QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN. HĐH. Hiện nay ở Việt Nam, vốn đầu tư cho XDCB đặc biệt trong 2. Trên cơ sở hệ thống các nội dung và nhân tố ảnh hưởng đến những lĩnh vực khó có khả năng sinh lời như hạ tầng giao thông, hệ QLNN về đầu tư XDCB từ vốn NSNN, tác giả sử dụng để đánh gíá thống kênh mương, đê điều, tưới tiêu, trường học, bệnh viện… chủ tình hình đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam cũng như yếu lấy từ nguồn ngân sách của nhà nước. công tác QLNN giai đoạn 2006 – 2015. Việc phân tích đánh gía dựa Đối với một nước đang phát triển như Việt Nam, đầu tư trên số liệu được công bố chính thức của Tổng cục Thống kê và Bộ XDCB từ vốn NSNN là một vấn đề hệ trọng bởi vì, mức đầu tư cao Tài chính. Kết quả đánh giá chú trọng về mặt định tính và phân tích được kỳ vọng đem lại mức tăng trưởng cao. Hiện nay, tỷ lệ đầu tư sâu sắc kết quả để chỉ ra nguyên nhân trong từng hạn chế. cho XDCB ở Việt Nam trong thời gian qua lên tới 12% GDP – cao 3. Hệ thống các giải pháp hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB hơn hẳn các quốc gia Đông Á khác trong giai đoạn phát triển tương từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam được đặt trong bối cảnh cụ thể, đó tự như Việt Nam – nhưng cho đến thời điểm này, cơ sở hạ tầng của là thâm hụt ngân sách kéo dài, nợ công tăng cao nghiêm trọng. Điều Việt Nam vẫn bị coi là yếu kém và là một trong ba nút thắt tăng quan trọng là triển khai đồng bộ, hiệu quả các giải pháp để nâng cao trưởng chính của nền kinh tế. Rõ ràng, đầu tư chỉ dẫn đến tăng trưởng hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, góp phần nếu nó thực sự hiệu quả. Vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB cùng các nguồn vốn khác trong toàn xã hội đưa lại hiệu quả đầu tư bằng NSNN phải luôn là một ưu tiên hàng đầu – mà hiện nay điều đó công nói chung, đẩy mạnh phát triển đất nước. phụ thuộc phần lớn vào hiệu lực và hiệu quả của quá trình quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này. Có thể khẳng định rằng, hiệu quả đầu tư XDCB bằng vốn NSNN ở Việt Nam hiện nay rất thấp và nguyên nhân chủ yếu nhất là do công tác QLNN còn yếu kém. Sự yếu kém này tồn tại trong tất cả các khâu của quá trình quản lý; từ việc lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng; cơ chế phối hợp, phân công, phân cấp trong bộ máy quản lý nhà nước; đến cơ chế phân bổ ngân sách và thanh kiểm tra, giám sát. Tình trạng yếu kém trong quản lý đã dẫn đến nhiều hệ lụy là sai phạm về đầu tư xảy ra một cách rất phổ biến trong hầu hết các dự án được thanh tra và kiểm toán; hàng loạt các dự án ngàn tỉ bỏ hoang, lãng phí… Trong khi đó, thu ngân sách của cả nước năm 4.2.7. Tăng cường hiệu quả kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư xây những năm gần đây chỉ đủ để đáp ứng chi thường xuyên, còn toàn bộ dựng cơ bản từ vốn NSNN vốn cho đầu tư phát triển phải đi vay nợ. Tình hình nợ công đã ở mức 4.2.8. Tuân thủ chặt chẽ chu trình quản lý đầu tư từ NSNN rất nghiêm trọng và dự báo trong năm nay sẽ cham ngưỡng an toàn 4.3. NHÓM GIẢI PHÁP HỖ TRỢ HOÀN THIỆN QUẢN LÝ (65%) theo Chiến lược quản lý nợ công đến 2020. NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NSNN Trước bối cảnh đó, tác giả luận án nhận thấy việc QLNN đối 4.3.1. Tăng cường huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách kết hợp với đầu tư XDCB bằng NSNN ở Việt Nam rất bức thiết cả lý luận với vốn NSNN trong đầu tư XDCB thực tiễn, cả trước mắt và lâu dài. Với ý nghĩa đó, tác giả chọn “Quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB bằng ngân sách nhà 4.3.2. Tăng cường ứng dụng công nghệ trong quản lý nhà nước, hoàn nước ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sỹ chuyên ngành quản lý thiện hệ thống mua sắm công điện tử trực tuyến công của mình. 4.3.3. Xây dựng và thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đầu ra 2.1. Mục đích nghiên cứu 4.3.4. Xây dựng cơ chế bảo đảm giám sát đầu tư cộng đồng hoàn toàn tự nguyện và độc lập Mục đích chung mà luận án nghiên cứu, đó là: Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở 4.3.5. Hoàn thiện cơ sở pháp lý bảo đảm tính độc lập của cơ quan Việt Nam. kiểm tra, giám sát 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu 4.3.6. Xây dựng các cơ chế ưu đãi tài chính công để thúc đẩy sự phối hợp giữa các vùng - Hệ thống hóa, bổ sung và hoàn thiện khung lý thuyết về đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN và quản lý Nhà nước đối với 4.3.7. Đẩy mạnh công tác phòng, chống tham nhũng trong sử dụng đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. ngân sách nhà nước - Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở Việt Nam. Đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở Việt Nam. - Đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. CHƯƠNG 4: 3.2. Phạm vi nghiên cứu GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI + Phạm vi về nội dung nghiên cứu: ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ (1) Do chuyên ngành của luận án là Quản lý công, vì thế nội NƯỚC Ở VIỆT NAM dung nghiên cứu của luận án sẽ tập trung vào các chức năng của QLNN như:: xây dựng quy hoạch, kế hoạch; ban hành và tổ chức 4.1. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC thực hiện văn bản pháp luật; chính sách; kiểm tra giám sát; tổ chức VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ bộ máy quản lý… NƯỚC (2) Luận án không đi sâu nghiên cứu lĩnh vực xây dựng cơ Luận án nghiên cứu phương hướng dựa trên 3 căn cứ: (1) Chiến bản theo các nghiệp vụ hay kỹ thuật chuyên môn của ngành này mà lược phát triển Kinh tế - Xã hội lần thứ 3 ở Việt Nam (2011-2020); chủ yếu hướng đến hoạt động đầu tư vào lĩnh vực này; (2) Định hướng đầu tư công tổng thể trung và dài hạn 2016-2020; (3) (3) Đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước được Phương hướng hoàn thiện QLNN đối với đầu tư xây dựng ở Việt nghiên cứu trong luận văn chỉ bao gồm nguồn vốn cân đối trong Nam. Từ đó, luận án đã tổng hợp và xây dựng phương hướng hoàn ngân sách đã được Quốc hôi, Hội đồng nhân dân các cấp phê duyệt thiện QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN với 3 nội dung: (1) Mục hàng năm; không bao gồm nguồn vốn đầu tư nhà nước ngoài NSNN. tiêu đầu tư công trung hạn đến 2020; (2) Quan điểm hoàn thiện (4) Luận án tập trung nghiên cứu công tác quản lý của nhà nước QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản bằng NSNN; (3) Các định hướng đối với 2 giai đoạn đầu trong quá trình đầu tư XDCB gồm Chuẩn bị hoàn thiện QLNN đối với đầu tư xây dựng. đầu tư và Thực hiện đầu tư. Đây là hai giai đoạn quan trọng nhất liên 4.2. NHÓM GIẢI PHÁP CHÍNH HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ quan đến việc giải ngân vốn đầu tư, đặc biệt đối với những dự án sử NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NSNN Ở dụng NSNN. VIỆT NAM + Phạm vi về không gian nghiên cứu: Số liệu về đầu tư XDCB 4.2.1. Đổi mới nhận thức về chức năng, phương thức của QLNN đối được nghiên cứu trong luận án này bao gồm các dự án đầu tư XDCB với đầu tư công và đầu tư từ NSNN nói riêng thực hiện trên toàn lãnh thổ Việt Nam. 4.2.2. Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý đầu tư XDCB bằng vốn + Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Luận án thu thập số liệu và NSNN theo hướng tập trung đầu mối chịu trách nhiệm, giảm thủ tục dữ liệu nghiên cứu trong 10 năm (từ năm 2006 đến năm 2015), định hành chính hướng nghiên cứu đến năm 2025. 4.2.3. Hoàn thiện khung pháp lý cho đầu tư XDCB sử dụng NSNN 4. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 4.2.4. Đổi mới công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây Các câu hỏi nghiên cứu đặt ra để giải quyết trong luận án dựng cơ bản từ vốn NSNN bao gồm: 4.2.5. Cải cách cơ chế phân bổ ngân sách trong quản lý đầu tư Câu hỏi 1: QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN là gì và XDCB bằng vốn NSNN nhằm xóa bỏ cơ chế xin-cho bao cấp bao gồm những nội dung nào? 4.2.6. Chú trọng công tác thẩm định dự án đầu tư XDCB từ NSNN Giả thuyết nghiên cứu: Khái niệm QLNN đối với đầu tư 3.3.1.3. Hạn chế trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư XDCB bằng NSNN chưa được xây dựng một cách hoàn chỉnh bao XDCB bằng NSNN: Quy hoạch mang tính manh mún, chia cắt, cục gồm: chủ thể quản lý, đối tượng và khách thể quản lý, công cụ và bộ từng địa phương, chưa xây dựng được quy hoạch theo vùng; tình mục tiêu của QLNN. Nội dung của QLNN đối với đầu tư XDCB trạng thiếu kỷ luật dẫn đến phá vỡ quy hoạch chính là các công việc cần phải thực hiện để quản lý các hoạt động 3.3.1.4. Hạn chế trong xây dựng và ban hành văn bản pháp lý cho đầu tư xây dựng sử dụng NSNN. Việc xác định một cách đúng đắn đầu tư XDCB bằng NSNN: cho đến nay vẫn chưa có Luật Quy các nội dung quản lý sẽ giúp ích cho nghiên cứu thực tiễn. hoạch; Về việc hướng dẫn thực hiện Luật liên quan đến đầu tư Câu hỏi 2: Những nhân tố khách quan và chủ quan nào ảnh XDCB bằng vốn NSNN, tình hình chung là vẫn chậm hưởng đến QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN ở Việt Nam? 3.3.1.5. Hạn chế trong việc ban hành và thực thi chính sách đối với Giả thuyết nghiên cứu: Thành công hay hạn chế trong QLNN đầu tư XDCB bằng NSNN: tình trạng chỉ định thầu diễn ra rất phổ đối với đầu tư XDCB phụ thuộc vào các nhân tố tác động như: điều biến trong lĩnh vực đầu tư XDCB tử nguồn vốn NSNN; chưa có kiện tự nhiên – xã hội, điều kiện kinh tế, khoa học công nghệ, khả chính sách sàng lọc và sắp xếp thứ tự ưu tiên một cách rõ ràng trong năng của NSNN, thể chế kinh tế, tình trạng tham nhũng, năng lực việc lựa chọn và phê duyệt dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. quản lý… 3.3.1.6. Hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đầu tư Câu hỏi 3: Tình hình về đầu tư XDCB bằng NSNN ở Việt XDCB bằng NSNN: Tần suất kiểm tra, giám sát quá thường xuyên Nam trong giai đoạn 2006-2015 trên các mặt: số lượng, qui mô, vốn mà không hiệu quả; Thiếu cơ chế thu thập, phân tích thông tin kiểm và hiệu quả? tra giám sát từ xa; Tính minh bạch và công khai trong hoạt động Giả thuyết nghiên cứu: Đầu tư XDCB bằng NSNN ở Việt kiểm tra, giám sát còn thấp. Nam bên cạnh những kết quả đạt được còn tồn tại rất nhiều bất cập 3.3.2. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế như: gánh nặng lớn cho NSNN, hiệu quả rất thấp, thất thoát và lãng 4.3.2.1. Nguyên nhân khách quan phí là phổ biến… Thứ nhất, nguồn thu NSNN sụt giảm dẫn đến khó khăn trong Câu hỏi 4: Thực tiễn QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN ở chi tiêu NSNN. Thứ hai, tính phức tạp, đa dạng của lĩnh vực đầu tư Việt Nam trong giai đoạn 2006-2015 đã diễn ra như thế nào? Đâu là XDCB. Thứ ba, kinh phí và các điều kiện vật chất phục vụ cho công nguyên nhân của những hạn chế trong QLNN? tác QLNN về đầu tư XDCB còn bất cập. Giả thuyết nghiên cứu: Đầu tư XDCB bằng NSNN mang lại 3.4.2.2. Nguyên nhân chủ quan hiệu quả thấp kém do công tác QLNN đối với hoạt động này còn rất Thứ nhất, trình độ của cán bộ làm công tác QLNN về đầu tư nhiều bất cập tồn tại trong vấn đề quy hoạch, pháp lý, chính sách, cơ XDCB chưa cao. Thứ hai, cơ chế xin – cho trong phân bổ NSNN vẫn chế phối hợp, phê duyệt, kiểm tra giám sát… phổ biến.Thứ ba, chưa có cơ chế cá nhân chịu trách nhiệm và giải trình Câu hỏi 5: Cần thực thi những giải pháp nào nhằm hoàn một cách rõ ràng. Thứ tư, tham nhũng ngày càng nghiêm trọng đặc biệt thiện công tác QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN ở Việt Nam? trong đầu tư XDCB sử dụng NSNN. Giả thuyết nghiên cứu: Việc thực thi và vận dụng các giải pháp được đề xuất sẽ khắc phục các hạn chế đã nêu ra, nâng cao hiệu Cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá và xử lý vi phạm về đầu quả trong công tác QLNN, từ đó gia tăng lợi ích của hoạt động chi tư xây dựng dần được hoàn thiện và phát huy hiệu quả rõ rệt. Các nội NSNN cho đầu tư XDCB, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và dung về chế tài xử phạt các vi phạm trong hoạt động xây dựng như an sinh xã hội. hình thức và mức xử phạt các hành vi vi phạm của chủ đầu tư, nhà 5. Dự kiến những đóng góp mới của Luận án thầu xây dựng và nhà thầu tư vấn xây dựng đã được cụ thể hóa. Việc - Luận án cung cấp một hệ thống lý thuyết hoàn chỉnh về đầu thí điểm thực hiện thanh tra xây dựng theo 3 cấp ở thành phố Hà Nội tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. Đồng thời, cung cấp cơ sở khoa và thành phố Hồ Chí Minh đã giúp tăng cường quản lý trật tự xây học của quản lý Nhà nước đối với đầu tư XDCB bằng vốn NSNN. dựng ở địa phương, từng bước đưa hoạt động xây dựng vào trật tự, nề nếp. Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức - Luận án xác định căn cứ thực tiễn về đầu tư XDCB bằng vốn năng được quy định cụ thể, rõ ràng hơn đã thúc đẩy việc kiểm tra, NSNN ở Việt Nam và đánh giá thực trạng hoạt động quản lý Nhà thanh tra, giám sát tiến hành thường xuyên, có hiệu quả hơn. Qua đó, nước đối với lĩnh vực này. đã phát hiện nhiều vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý, nhiều sai - Luận án xây dựng phương hướng và đề xuất hệ thống các giải phạm trong quá trình đầu tư và có những kiến nghị cụ thể để xử lý vi pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu tư XDCB phạm, hoàn thiện hệ thống pháp luật. bằng vốn NSNN ở Việt Nam. 3.3. NHỮNG HẠN CHẾ CHỦ YẾU VÀ NGUYÊN NHÂN CƠ BẢN - Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu về lĩnh CỦA HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ vực đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN; Làm tài liệu tham khảo XÂY DỰNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM cho các cơ quan Nhà nước để hoàn thiện QLNN đối với đầu tư 3.3.1. Những hạn chế chủ yếu XDCB bằng vốn NSNN ở Việt Nam; Luận án có thể được sử dụng trong việc giảng dạy, nghiên cứu trong các trường học có giảng dạy 3.3.1.1. Hạn chế trong tổ chức bộ máy QLNN về đầu tư XDCB các môn học kinh tế đầu tư, quản lý Nhà nước về kinh tế. bằng NSNN: Tuy vậy, hạn chế lớn nhất trong khâu này nằm ở sự phối hợp giữa các bộ ngành, cơ quan, giữa các cấp trong bộ máy 6. Bố cục của luận án quản lý. Đây là một hạn chế không chỉ giới hạn trong mô hình quản Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục chữ viết tắt, lý đầu tư công mà còn trong toàn hệ thống quản lý nhà nước về kinh Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ lục, nội dung của Luận án gồm 3 tế ở Việt Nam. Sự phối hợp vừa lỏng lẻo lại vừa chồng chéo giữa các chương: bộ ngành trong quản lý đầu tư từ vốn nhà nước dẫn đến tình trạng Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan không hiệu quả, “xung đột” chính sách, đúng với Bộ này nhưng lại đến quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ sai với Bộ kia; hoặc cùng một vấn đề nhưng hướng dẫn thực hiện bản bằng ngân sách nhà nước khác nhau v.v… Chương 2: Cơ sở khoa học về quản lý Nhà nước đối với 3.3.1.2. Hạn chế trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB bằng đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách NSNN: Phân cấp đồng loạt và đại trà, phân cấp không đồng bộ, phân nhà nước bổ ngân sách không ràng buộc trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách với đơn vị cấp vốn Chương 3: Thực trạng quản lý Nhà nước đối với đầu tư cường đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà thành sử dụng vốn nhà nước... Nhờ có các chỉ thị sát sao của Chính nước ở Việt Nam phủ, công tác QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN đã được Chương 4: Giải pháp tiếp tục hoàn thiện quản lý Nhà chấn chỉnh lại một cách căn bản, đặc biệt trong bối cảnh nợ công đã nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vượt trần và nợ đọng XDCB tăng cao; đồng thời đã góp phần khắc vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam phục tình trạng đầu tư dàn trải, quyết định đầu tư một cách tùy tiện, vượt quá khả năng cân đối vốn. 3.2.3. Thực trạng xây dựng và thực thi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN Nhìn chung, công tác quản lý quy hoạch xây dựng thời gian CHƯƠNG 1: gần đây đã có nhiều chuyển biến tích cực, công tác quy hoạch được TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN các địa phương quan tâm, các đồ án quy hoạch đã thể hiện tư duy đổi ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ mới và tầm nhìn dài hạn, tỷ lệ phủ kín quy hoạch tăng lên đáng kể, BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC chất lượng đồ án quy hoạch ngày càng được cải thiện. Nhờ đó, nhiều khu đô thị mới trên khắp cả nước đã và đang được hình thành với hệ thống cơ sở hạ tầng đồng bộ, diện mạo đô thị ngày càng thay đổi theo 1.1. CÁC NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC ĐÃ hướng văn minh, hiện đại. CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU 3.2.4. Thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB bằng NSNN TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Trong thời gian qua, việc phân cấp trong đầu tư XDCB đã được thực hiện mạnh mẽ trên 4 nội dung: (1) Phân cấp chủ đầu tư; Các công trình nghiên cứu có liên quan đến QLNN đối với (2) Phân cấp ngân sách Nhà nước; (3) Phân cấp phê duyệt, ra quyết đầu tư XDCB từ NSNN tập trung vào 4 nội dung sau đây: định đầu tư; (4) Phân cấp quản lý dự án đầu tư từ vốn NSNN. Thực (1) Nghiên cứu về đầu tư phát triển, đầu tư công, hoặc chi hiện phân cấp mạnh trong quản lý đầu tư xây dựng, giữa các cấp các tiêu công trong đó có ít nhiều liên quan đến đầu tư XDCB từ vốn ngành, giữa Trung ương và địa phương đã khắc phục tình trạng đùn NSNN. đẩy trách nhiệm, đặc biệt là đẩy lên cấp trên; làm rõ hơn trách nhiệm (2) Nghiên cứu về quản lý công, quản lý nhà nước của các cấp, các ngành và các chủ thể tham gia, tạo động lực thúc đẩy (3) Nghiên cứu về quản lý đầu tư công, quản lý chi tiêu công các hoạt động đầu tư, phát triển thị trường xây dựng và thị trường bất hoặc QLNN về vốn đầu tư trong lĩnh vực XDCB… Những công trình động sản với quy mô ngày càng rộng lớn, đa dạng, góp phần thúc đẩy nghiên cứu này cũng có phần giao thoa nhất định với nội dung đề tài sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. QLNN về đầu tư XDCB từ vốn NSNN. 3.2.5. Thực trạng về thanh tra, kiểm tra, giám sát quản lý nhà (4) Nghiên cứu về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư nước đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN XDCB theo các chức năng cơ bản của quản lý như: (i) Xây dựng và 3.2.2. Thực trạng ban hành và thực thi chính sách, pháp luật có thực thi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; (ii) Ban hành và thực thi chính liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN sách pháp luật; (iii) Kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ Luật Xây dựng 2014, Luật Đầu tư công 2014, Luật Đấu thầu bản; (iv) Tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng 2013 và Luật NSNN 201 và các văn bản hướng dẫn đã tạo nên một cơ bản…. hành lang pháp lý tương đối đầy đủ, ngày càng hoàn thiện, kịp thời thể 1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CHƯA ĐƯỢC NGHIÊN CỨU TRONG CÁC chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, tạo cơ sở pháp lý quan trọng CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA để quản lý các hoạt động đầu tư XDCB từ NSNN. ĐỀ TÀI Luật Xây dựng được sửa đổi đã tạo điều kiện thuận lợi cho 1.2.1. Những vấn đề chưa được nghiên cứu trong các công trình các chủ đầu tư có cơ sở triển khai các dự án đầu tư xây dựng, qua đó khoa học đã công bố - điểm khác biệt với luận án của tác giả đã huy động được một lượng lớn nguồn vốn trong xã hội cho đầu tư Thứ nhất, Nếu xét trên khía cạnh quản lý, quản lý chi tiêu phát triển; đồng thời là công cụ hữu hiệu để các cơ quan nhà nước công hay quản lý vốn đầu tư… được xem xét dựa theo chu trình cấp thực hiện quản lý các hoạt động đầu tư xây dựng theo đúng pháp luật, vốn từ khâu lập kế hoạch, phê duyệt kế hoạch vốn đến dự toán, quyết góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng ngày toán vốn đầu tư, điều chỉnh vốn… còn QLNN về đầu tư XDCB - nội càng tốt hơn yêu cầu phát triển của đất nước. dung trọng tâm của luận án này lại tập trung đi theo các chức năng Một bước đột phá liên quan đến QLNN về đầu tư XDCB của QLNN như: lập chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng; hệ thống bằng NSNN đó là Luật Đầu tư công được Quốc hội thông qua và văn bản pháp qui; cơ chế bộ máy quản lý, thanh tra kiểm tra giám sát chính thức có hiệu lực từ ngày 1/1/2015. Đây được coi là một trong đầu tư xây dựng từ vốn NSNN… những văn bản pháp lý quan trọng nhất trong việc thể chế hóa đầu tư Thứ hai, Chưa có một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu công, tạo điều kiện cho việc tiến hành tái cơ cấu đầu tư công theo một cách có hệ thống về quản lý của nhà nước đối với đầu tư XDCB hướng thắt chặt kỷ luật trong quản lý và giám sát đầu tư công, nâng thuộc nguồn vốn NSNN theo 5 chức năng cơ bản… mà chỉ dừng lại cao hiệu quả, tránh được thất thoát, lãng phí. ở nghiên cứu một vài khía cạnh của quản lý. Việc ban hành các chính sách dưới dạng chỉ thị, nghị quyết, Thứ ba, Một số luận án tiến sĩ mặc dù có nội dung khá gần quyết định liên quan đến đầu tư công, đầu tư XDCB sử dụng NSNN song phạm vi nghiên cứu rộng hơn như về đầu tư công, đầu tư phát cũng đã được tiến hành rất kịp thời và liên tục. Thủ tướng Chính phủ triển hoặc chi NSNN trong khi luận án của tác giả tập trung vào ban hành một loạt chỉ thị đã góp phần quản lý chặt chẽ hoạt động đầu phạm vi hẹp hơn là đầu tư cho XDCB. Ngoài ra, một số công trình tư XDCB như: chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ nghiên cứu đề cập đến nguồn vốn của nhà nước, trong khi đó luận án tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn của tác giả chỉ nghiên cứu nguồn vốn từ NSNN. trái phiếu chính phủ; chỉ thị số 32/CT-TTg năm 2012 về việc loại bỏ Thứ tư, một điểm khác biệt nữa giữa luận án của tác giả với những rào cản và hoàn thiện cơ chế chính sách để nâng cao hiệu quả các công trình khoa học đã công bố là phạm vi nghiên cứu về không đầu tư; Chỉ thị 27/CT-TTg năm 2012 về giải pháp khắc phục tình gian. Luận án của tác giả nghiên cứu trên phạm vi cả nước bao gồm trạng nợ đọng XDCB; Chỉ thị số 14/CT-TTg/2013 về tăng cường cả cấp trung ương và địa phương. quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ; Chỉ thị số 27/CT-TTg về việc tăng Thứ năm, trong khoảng thời gian 3 năm trở lại đây, một loạt các văn bản pháp lý mới có liên quan đến đầu tư XDCB từ vốn trạng phải liên tục bổ sung vốn, đầu tư xong thiếu nguyên liệu để sản NSNN được ban hành và bắt đầu có hiệu lực. Theo đó, cơ chế, quy xuất, đầu tư xong không có nơi tiêu thụ sản phẩm. trình quản lý đầu tư XDCB từ NSNN đã được hoàn thiện hơn rất 3.1.5. Tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực, tham nhũng xảy nhiều. ra phổ biến trong ĐTXDCB từ vốn NSNN 1.2.2. Định hướng nghiên cứu chính của luận án Thất thoát trong lĩnh vực đầu tư XDCB của nhà nước là vấn Ngoài những nội dung cơ bản có thể tương tự các công trình đề đáng lo ngại. Các dạng thất thoát chủ yếu trong đầu tư XDCB nghiên cứu khác, luận án hướng đến các khía cạnh khác biệt sau: thường do những nguyên nhân sau: (1) Thất thoát do quản lý không - Nghiên cứu QLNN về đầu tư XDCB theo bốn chức năng tốt nên dẫn đến việc rút ruột công trình; (2) Thất thoát do thiết kế cơ bản của quản lý. không đúng, quá dư so với thực tế thi công; (3) Thất thoát do kéo dài thời gian thi công; (4) Thất thoát trong bàn giao đưa công trình vào - Thống kê số liệu về đầu tư XDCB từ vốn NSNN không bao sử dụng, thanh quyết toán. gồm vốn của nhà nước ngoài ngân sách. 3.1.6. Tình trạng nợ đọng trong đầu tư XDCB từ NSNN ngày - Nghiên cứu cơ chế QLNN về đầu tư XDCB trong đó nhấn càng nghiêm trọng mạnh đến mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong việc phê duyệt dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước. Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay đã trở nên phổ biến. Nợ XDCB lớn do nhiều nguyên - Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả của đầu tư nhân, trong đó nguyên nhân trực tiếp và cơ bản là khả năng cân đối XDCB từ NSNN và các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN trong lĩnh vốn của Nhà nước chưa đáp ứng được nhu cầu đầu tư ngày càng, dẫn vực này. đến tình trạng vốn không bố trí đủ theo tiến độ, thậm chí công trình - Xem xét mối quan hệ hữu cơ giữa tăng đầu tư từ NSNN – đã đấu thầu, thiết bị đã đặt mua nhưng không được bố trí vốn. tham nhũng - gia tăng nợ công – rủi ro vĩ mô và tác động đến tăng 3.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI trưởng kinh tế. VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ - Xây dựng một hệ thống giải pháp trên khía cạnh QLNN NƯỚC Ở VIỆT NAM nhằm nâng cao hiệu quả cho đầu tư XDCB từ vốn NSNN với các cơ 3.2.1. Thực trạng bộ máy quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây sở và điều kiện thực hiện để tăng tính khả thi cho giải pháp. dựng cơ bản từ vốn NSNN Bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu được hình thành trên 2 cấp, phụ thuộc vào phân cấp quyết định ngân sách: cấp Trung ương và cấp địa phương. Cấp Trung ương quản lý bao gồm các dự án đầu tư từ NSNN do các Bộ, cơ quan ngang bộ làm chủ đầu tư, vốn đầu tư từ ngân sách trung ương. Còn cấp địa phương quản lý các dự án đầu tư do các chủ tịch ủy ban tỉnh hoặc phân cấp cho huyện, xã làm chủ đầu tư; các dự án này được cấp vốn bởi ngân sách của địa phương và một phần từ NSTW. Xét về cấp ngân sách cho đầu tư XDCB từ NSNN, đầu tư CHƯƠNG 2: XDCB từ NSNN chủ yếu từ nguồn ngân sách địa phương. Nếu CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY như từ năm 2006 đến 2013, đầu tư XDCB từ NSTW chỉ tăng DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC khoảng 2,5 lần thì NSĐP chi cho đầu tư XDCB đã tăng gần 3,5 lần. Về tỷ trọng, trong những năm qua, vốn đầu tư XDCB từ NSTW chỉ chiếm khoảng trên dưới 30% trong khi đầu tư 2.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ XDCB từ NSĐP chiếm khoảng 70%, tức là gần gấp 2 lần quy VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC mô đầu tư cho XDCB từ NSTW. 2.1.1. Khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản 3.1.2. Đầu tư XDCB từ vốn NSNN còn chiếm tỷ trọng lớn trong Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của tổng đầu tư phát triển của toàn xã hội Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái Trong giai đoạn 2006-2015, vốn đầu tư từ NSNN chiếm niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư của toàn xã hội, chiếm tỷ loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành trọng trên 20%, thậm chí có năm (2011) chiếm gần 27%. Điều các hoạt động đầu tư”. này thể hiện năng lực huy động vốn khu vực ngoài nhà nước và "Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới, thu hút vốn đầu tư nước ngoài cho đầu tư XDCB còn yếu. Nhà mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích nước vẫn còn bao cấp khá nặng trong đầu tư XDCB. phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, 3.1.3. Hiệu suất đầu tư XDCB từ NSNN còn rất thấp dịch vụ trong một thời hạn nhất định." Hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong thời gian 2.1.2. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản qua chưa cao, điều đó thể hiện rõ ràng qua việc hệ số ICOR trong Luận án đã phân tích để thấy được vai trò của đầu tư XDCB khu vực nhà nước. Trong giai đoạn 2006-2015, đặc biệt những năm đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế, đến tăng trưởng và phát gần đây, mặc dù tỷ lệ đầu tư từ khu vực nhà nước so với GDP khu triển, đến chuyển dịch cơ cấu ngành trong nền kinh tế, và tạo việc vực nhà nước không tăng mà còn giảm đi nhưng việc tạo ra giá trị gia làm cho người lao động. tăng đã giảm sút, dẫn tới giá trị hệ số ICOR khu vực này tăng lên 2.1.3. Các giai đoạn của đầu tư xây dựng cơ bản nhanh chóng, bất chấp nỗ lực cắt giảm, hạn chế đầu tư công của khu vực nhà nước. Đầu tư XDCB theo dự án có thể chia thành 3 bước cơ bản: (1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư, (2) Giai đoạn thực hiện đầu tư, giai 3.1.4. Đầu tư sai, đầu tư dàn trải trong XDCB từ vốn NSNN đoạn , (3) Giai đoạn đưa vào khai thác và sử dụng. Tùy tính chất và Đầu tư sai, dàn trải ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả qui mô của dự án mà các bước trên có thể rút ngắn lại như: ở giai đầu tư. Nhiều công trình dự án chưa thực sự phải cần thiết đầu tư, đoạn chuẩn bị đầu tư, đối với những dự án B và C thì có thể không chưa đến thời điểm đầu tư hoặc không nhất thiết phải bố trí vốn nhà cần bước nghiên cứu cơ hội đầu tư và bước nghiên cứu khả thi mà nước đầu tư đã gây lãng phí không nhỏ. Quy mô, địa điểm của nhiều xây dựng luôn dự án khả thi, thậm chí chỉ cần lập báo cáo kinh tế kỹ dự án ĐTXDCB của nhà nước xác định không đúng dẫn đến tình thuật đối với những dự án đã có thiết kế mẫu. 2.1.4. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và vốn ngân sách nhà nước